Введение
Для непрерывного и удачного процесса реформирования системы госзакупок необходимо знать и понимать историю ее становления. Для современной России отправной точкой развития системы стал распад СССР, а процесс изменения, перестройки и инновации продолжается и по сей день. Именно поэтому критически важно анализировать прошлый опыт реформирования, оценивать сильные и слабые стороны систем и их последствия для общества.
В данной работе будет представлен один из вариантов периодизации развития системы государственных закупок, подразумевающий деление на четыре этапа. Специфичные и уникальные черты каждого из исторических периодов формируют соответствующее законодательство, поэтому все этапы будут подробно описаны в следующих параграфах реферата.
Предметом исследования является история развития государственных закупок.
Целью исследования является изучить эволюцию системы государственных закупок, это достигается путем решения следующих задач:
- изучить понятие и принципы государственных закупок;
- проанализировать 4 этапа эволюции развития государственных закупок.
Методологической основой работы являются методы анализа, обобщения, индукции и дедукции, исторический и формально-юридический.
Теоретической основой работы являются нормативно-правовые акты, научная и учебная литература.
Понятие и принципы государственных закупок
Для более четкого понимания, что же такое государственные закупки и есть ли разница между государственными закупками и государственным заказом необходимо изучить данные понятия более подробно.
В законодательстве закупки товаров, работ и услуг представляют собой совокупность определенных действий, начиная с выявления поставщика (подрядчика, исполнителя) до исполнения обязательств сторон по контракту, осуществляемых в установленном законодательством порядке для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Но необходимо отметить, что в российском законодательстве не закреплено определение государственных закупок, поэтому надлежит прибегнуть к определениям, предлагаемых авторами, изучающими данную тему. Так, в учебной литературе приводится следующее определение государственных закупок: «государственные закупки – это совокупность различных функций и действий, которые ориентированы на повышение централизованной управляемости, уменьшение расходов государственного бюджета, контроль над материальными потоками и обеспечение нужд государственных учреждений. Данное определение раскрывает сущность понятия государственных закупок, акцентируя внимание на том, что государственные закупки направлены на экономию государственного бюджета [6, c.55].
Рассматривая понятие государственных закупок, следует определить так же место закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Так, муниципальные закупки направлены на удовлетворение общественных нужд муниципального образования и осуществляются за счет средств муниципального бюджета, являющегося составляющей частью государственного бюджета. Таким образом, можно предположить, что к понятию «государственные закупки» следует относить и муниципальные закупки, несмотря на то, что муниципальные закупки с формальной точки зрения не могут считаться государственными по той причине, что муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления и не входят в систему государственной власти [6, c.45].
Исходя из выше изложенного, можно выделить характерные признаки государственных закупок:
1. Эти закупки осуществляются за счет средств государственного бюджета.
2. Закупки товаров, работ, услуг осуществляются для государственных нужд, для осуществления государственных задач не имея цели дальнейшей перепродажи.
3. Направлены на эффективное расходование, либо на уменьшение расходов из государственного бюджета
В сфере отношений по удовлетворению потребностей государства в товарах, работах и услугах наряду с понятием «государственные закупки» применяется понятие «государственный заказ». При этом в научной литературе отмечается, что понятия «размещение государственного заказа» и «государственная закупка» схожи с юридической точки зрения, но различны по своему содержанию. Содержание понятия «государственная закупка» шире, чем содержание понятия «размещение государственного заказа», поскольку оно не только включает действия заказчиков по определению подрядчиков, поставщиков и исполнителей, но и охватывает исполнение заключенных контрактов.
Термин «государственный заказ» в настоящее время также не имеет нормативного закрепления. Ранее, до 2006 г., данное понятие определялось в первоначальной редакции ст. 72 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, согласно которой государственный или муниципальный заказ представлял собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета, но в дальнейшем, в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ, данное определение утратило силу.
Выступая инструментом финансового регулирования экономики, закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд выполняют ряд важных функций, среди которых часто выделяют следующие: социальная, регулятивная, воспроизводственная, инновационная, стимулирующая, оптимизации расходов, ценового регулирования.
В настоящее время действующее законодательство РФ содержит дефиницию «государственный заказ» только в сфере государственных закупок, осуществляемых для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» государственный оборонный заказ определяется как «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации». Из данного определения можно сделать вывод о том, что государственный оборонный заказ не может применяться как многофункциональная категория, так как он является только разновидностью государственного заказа, который имеет свою индивидуальную специфику, исходящую из сферы его использования.
Первый этап (1992-1997 гг.): формирование нормативной базы для создания системы государственных закупок
Итак, становление современной Российской Федерации началось сразу после распада СССР. Процесс перехода к новой формации экономики носил сложный и неоднозначный характер, так как развитые кооперативные связи, масштабные проект и вся плановая экономика оставалась в прошлом, а основы для развития демократии, заявленной представителями органов государственной власти, просто не было. Продекларированная демократия охватывала все сферы общества, но в большей степени влияла на экономику, одной из составляющих которой была сфера государственного заказа. В частности, одной из главных проблем бюджетной сферы, оставшейся от СССР, было ориентирование на управление затратами, тогда как правильным ориентиром представляется – управление результатами.
Решение проблем бюджетной системы можно было достичь только созданием кардинально новых регулятивных законодательных актов. Именно в это время, в 1998 году, и были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие по сей день действующие основы бюджетной и налоговой систем, которые напрямую влияют на систему государственных закупок. Ведь формирование целостной системы в сфере госзакупок невозможно без гармонизации общего законодательства – Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса и специального законодательства о госзакупках, однозначного определения понятийного аппарата, ключевых особенностей процедур и регламентов торгов [1, c.66].
В 90-ых годах в странах мира возросла роль госзакупок, что повлияло на решение правительства для принятия типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках. Целью регламентации закупок в нем указываются положения об обеспечении максимально возможной эффективности закупок, расширении участников, поставщиков и подрядчиков в процедурах закупок, развитии конкуренции, обеспечении справедливого и равного отношения ко всем участникам, а также обеспечении открытости закупочных процедур.
Первой попыткой построения системы в сфере госзакупок в постсоветское время стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», введенный в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1. Закон был небольшим по объему и содержал пять статей. Закон РФ № 2859-1 имел большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе, тем не менее основным недостатком была его декларативность, отсутствие четкого правового механизма реализации положений.
В период становления законодательства о государственном заказе необходимых предпосылок для перехода от обязательного к договорному государственному заказу не существовало. В рассматриваемый период была принята часть первая ГК РФ, вступившая в силу с 1 января 1995 г. и закрепившая ряд норм, регулирующих порядок проведения торгов (ст. 447-449 ГК РФ). С 1 марта 1996 г. вступила в силу часть вторая ГК РФ, урегулировавшая отношения по поставке товаров для государственных нужд (§ 4 гл. 30), подрядным работам для государственных нужд (§ 5 гл. 37) и выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд [14, с. 8]. Новое гражданское законодательство установило основные нормы договорных дел в рамках отношений по размещению и исполнению государственного заказа, которые не могли содержать ни декларативный Закон № 2859-1, ни принятые в его развитие подзаконные нормативные правовые акты.
В современной России первым шагом к становлению системы госзакупок можно считать принятие Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ). Указ впервые определял конкурсный отбор исполнителя на размещение государственных заказов на поставку товаров, работ, услуг, потому что до этого никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг несмотря на то, что первый закон действовал еще с 1992 года. Одной из главных причин такой ситуации можно считать отсутствие четко прописанных процедур и необходимой типовой документации.
Итак, можно сделать вывод, что целью государственного развития в сфере экономики в постсоветский период России было создание свободного рынка, что, к сожалению, не привело к созданию целостной политики по организации и регулированию системы государственных закупок в новых экономико-политических условиях. С самого начала истории современной России принимались неоднократные попытки формирования нормативно-правовых актов, регулирующих институт государственных закупок, а также внедрения механизмов их реализации, но они не были эффективны в силу отсутствия положений, способных обеспечить полноценное регулирование сферы. Однако, Именно в этот период было принято несколько документов, которые в дальнейшем послужили нормативной базой регулирования сферы. Следует также отметить характерную особенность данного периода, заключающуюся в отсутствии необходимости проведения тендера для осуществления закупки на государственные нужны, что было успешно использовано экономическими агентами для получения личной выгоды. То есть отсутствие эффективного, системного законодательства порождало расцвет коррупции в сфере государственного бюджетирования [2, c.99].
Второй этап (1997-2006 гг.): первые попытки комплексной реформы системы госзакупок
На данном этапе работа над организацией системы госзакупок продолжалась и основным НПА стал федеральный закон от 6 мая 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее 97-ФЗ). По своей сути это действие стало первой комплексной попыткой систематизации госзакупок в России. Однако, многие моменты остались упущенными. Основной недостаток закона - упорядочение только работы федеральных заказчиков и отсутствие регулирования процесса контроля размещения заказа.
Обеспечению целостности системы госзакупок мешало недоработка НПА и их механизмов работы, отсутствие четкости представлений о регламентации, задач, критериев определения победителя конкурса. Несмотря на неудачи, опыт создания юридически недоработанных актов позволил приблизить страну к более совершенному законодательству в системе госзакупок, а также к снижению затрат консолидированного бюджета к общепринятым мировым стандартам в соответствии с обязательствами по международным договорам и соглашениям.
Следующий поворотный момент в отечественной истории развития системы госзакупок – это вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Для вступления в организацию государству было необходимо унифицировать национальное законодательство. Это касалось и системы госзакупок. Именно поэтому уже через год после принятия предыдущего 97-ФЗ началась законотворческая работа над другим законом, который должен был охватывать всю проблематику системы. Помимо всего прочего, поток «нефтедолларов», рост социальных обязательств и прочих расходов, а также относительно спокойная внутри- и внешнеполитическая обстановка позволили государству всерьез заняться контролем за расходованием бюджетных средств [4, c.199].
Третий этап (2006-2014 гг.): внедрение первого комплексного закона в системе госзакупок
Итогом законотворческого процесса стало принятие 21 июля 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – 94-ФЗ), который приобрел практически современный вид и знаком всем специалистам в сфере закупок. Были описаны и введены в практику электронные аукционы, упразднен двухэтапный процесс размещения заказа. В законе закреплялось понятие начальной и максимальной цены контракта, описывались случаи, когда можно производить закупку у единственного поставщика. Закон запрещал закрытые торги, кроме тех, предмет которых составлял государственную тайну. Впервые в России была создана система размещения заказов, регламентирующая гражданско-правовые, процедурные вопросы госзакупок, обеспечивающая прозрачность механизма осуществления госзакупок, устраняющая возможность злоупотребления и коррупции. За длительный срок действия 94-ФЗ было размещено более 12,5 млн заказов (без учета закупок малых объемов), количество сэкономленных бюджетных и иных средств составило, согласно статистическим данным, более 15 % от размещенных сумм заказов, что в масштабе выделенных средств весьма значительно. Одновременно с развитием конкурентной политики, построением стабильной и регламентированной структуры закупочной деятельности развивались институты обучения специалистов в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Для этого на базе учреждений ВПО открывались курсы повышения квалификации [3, c.71].
Итак, были выполнены задачи повышения уровня прозрачности (транспарентности), а также повышения процентного соотношения экономии бюджетных средств. Тем не менее, введение 94-ФЗ не принесло ожидаемые результаты по всем параметрам. Специалисты расходились во мнениях о вкладе закона в экономику, о его эффективности и целесообразности. За 8 лет действия 94-ФЗ в него было внесено 31 изменение, а количество подзаконных актов, включая разъяснения федеральных органов исполнительной власти, превысило тысячу.
Упор на усовершенствования правил размещения заказов обусловил появление других проблем: так, основной стал вопрос результативности закупок. Государственные и муниципальные нужды удовлетворяются при соблюдении бюджетного принципа минимизации расходов, при этом эффективность использования средств определялась количественно. Такой подход некорректен, так как учет качества также является важным фактором.
Исходя из исторического анализа 94-ФЗ, можно сделать вывод об его преимуществах в рамках своего времени:
1) попытка запуска системы электронных торгов;
2) достижение понятности процедур поставщиками;
3) достижение прозрачности (транспарентности) процедур закупок;
4) уравнивание в доступности всех участников торгов, в том числе и субъектов малого и среднего предпринимательства.
Четвертый этап (2014-настоящее время): совершенствование законодательной системы, регламентирующей систему госзакупок
Новые проблемы, возникающие в современной системе государственных законов, приобрели характер нерешаемости действующим законодательством и появилась необходимость формирования принципиально нового законодательства.
В апреле 2013 года был принят действующий сегодня Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Закон 44-ФЗ регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных данным законом [5, c.29].
Также важно отметить, что заложенные ранее принципы из предыдущих правовых актов, как ЮНСИТРАЛ повлияли на развитие системы в настоящем. Так, развивается электронная торговля, нацеленная на становление либерализма в экономике, что повлияло на создание официального сайта Единой информационной системы в сфере госзакупок в сети Интернет (www.zakupki.gov.ru). Основная функция сайта – концентрация всего функционала, предписанного 44-ФЗ для приближения государственного заказа к мировым стандартам.
За всю историю существования 44-ФЗ в него было внесено множество изменений, так как при внедрении закона и его первых месяцах действия находились новые проблемы, связанные с началом реализации заказчиками своей деятельности. Такие изменения продолжаются и по сей день, затрагивая различные аспекты закупочного процесса, что совершенствует всю систему в целом.
Направление реформирования и модернизации законодательной базы в сфере закупок, выбранное Правительством Российской Федерации, дает позитивные результаты:
- экономия бюджетных средств; реализация органами власти, учреждениями и иными получателями средств государственных программ и заданий;
- удовлетворение потребностей в товарах, работах и услугах.
Быстро меняющиеся конъюнктурные, экономические и политические события в стране вносят свои коррективы, связанные с жесткой регламентацией ведения контрактов «жизненного цикла», а также целевым контролем за исполнением особо чувствительных и дорогостоящих договоров для государственных и муниципальных нужд.
В настоящее время не решены множество вопросов нормативного, методического, технического, характера, назрела разработка новых инструментов, требуется подготовка соответствующих специалистов, но для этого требуются определенное время. Только реализация государством указанных мероприятий может обеспечить исполнение основных принципов госзакупок: открытости и прозрачности, ответственности, эффективного использования бюджетных средств, справедливости и равенства по отношению к участникам торгов.
Заключение
Изучив различные определения понятия государственных закупок, выделив их характерные признаки и принципы можно предложить следующее свое определение данного понятия. Государственные закупки – это определенная система правоотношений, возникающих между заказчиком и поставщиком, при приобретении товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет средств государственного бюджета с целью эффективного их использования.
Были проанализированы четыре этапа эволюции государственных закупок:
Первый этап (1992-1997 гг.): формирование нормативной базы для создания системы государственных закупок
Второй этап (1997-2006 гг.): первые попытки комплексной реформы системы госзакупок
Третий этап (2006-2014 гг.): внедрение первого комплексного закона в системе госзакупок
Четвертый этап (2014-настоящее время): совершенствование законодательной системы, регламентирующей систему госзакупок
В настоящее время не решены множество вопросов нормативного, методического, технического, характера, назрела разработка новых инструментов, требуется подготовка соответствующих специалистов, но для этого требуются определенное время. Только реализация государством указанных мероприятий может обеспечить исполнение основных принципов госзакупок: открытости и прозрачности, ответственности, эффективного использования бюджетных средств, справедливости и равенства по отношению к участникам торгов.
Список использованных источников
- Бацунов, Д. А. Институциональное становление системы государственных закупок// Экономика и управление народным хозяйством (Санкт-Петербург). – 2021. – № 14(16). – С. 66-71.
- Герасименко, А. А. О понятии и принципах государственных закупок// Теология. Философия. Право. – 2020. – № 1(13). – С. 95-105.
- Голубева, А. Р. История развития системы государственных закупок в России// Студенческие научные достижения : сборник статей VIII Международного научно-исследовательского конкурса, Пенза, 15 апреля 2020 года. – Пенза: "Наука и Просвещение" (ИП Гуляев Г.Ю.), 2020. – С. 70-74.
- Исаевич, А. И. Эволюция сущности понятия "государственные нужды" и формирование системы закупок в России// Инновации и инвестиции. – 2017. – № 8. – С. 198-199.
- Матвеева, Ю. М. Система обеспечительных мер в сфере государственных и муниципальных закупок: эволюция и современное состояние// Управление закупками в устойчивом развитии Российской экономики: Сборник по итогам III Российской научно-практической конференции, Москва, 01–02 мая 2021 года. – Москва: Общество с ограниченной ответственностью "Русайнс", 2021. – С. 26-32.
- Маякова, А. В. Эволюция системы государственных закупок в России / А. В. Маякова, Е. Б. Семенихина. – Beau Bassin : LAP LAMBERT, 2017. – 90 с.
- Мельников, В. В. Эволюция принципов институциональной организации системы правительственных закупок В России// Институциональная трансформация экономики: пространство и время: Сборник докладов V Международной научной конференции: Кемеровский государственный университет, 2017. – С. 239-243.
- Червоненко, Т. И. Эволюция института государственных закупок в РФ // Интернаука. – 2018. – № 21-2(55). – С. 35-37.