Правовая неопределенность института экспертизы в сфере государственных закупок: анализ рисков и последствий (44-ФЗ)

Введение

Система государственных закупок является важнейшим экономическим институтом современного государства, обеспечивающим удовлетворение публичных нужд и реализацию государственных функций. Экономическое значение данного института определяется колоссальными объемами бюджетных средств, направляемых на закупки товаров, работ и услуг. По данным Минфина России, в 2024 г. общий объем контрактов, заключенных в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, превысил 9,7 трлн рублей, что составляет около 8% ВВП страны^[1].

Социальное значение государственных закупок проявляется в обеспечении населения качественными товарами и услугами, создании условий для справедливой конкуренции, поддержке отечественных производителей и реализации принципов устойчивого развития. Как отмечает М.М. Назар, «помимо экономической составляющей, государственные и муниципальные закупки выполняют важные социальные функции, такие как поддержка предпринимательства, формирование спроса на определенные услуги, товары, а также повышение их качественных характеристик»^[2].

Важнейшим элементом контроля в системе государственных закупок выступает экспертиза. Институт экспертизы призван обеспечивать качество поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг, соответствие их установленным требованиям и техническим заданиям. Согласно части 3 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик обязан проводить экспертизу результатов исполнения контракта, привлекая при необходимости независимых экспертов. Однако правовая регламентация данного института характеризуется значительной неопределенностью, что создает риски как для заказчиков, так и для поставщиков.

Статистические данные свидетельствуют о масштабности проблемы. В 2023 г. Счетная палата РФ выявила нарушения в сфере государственных закупок на сумму свыше 362 млрд рублей, при этом около 12% связаны с неадекватной экспертизой поставляемых товаров, работ и услуг^[3].

Несмотря на значимость проблемы, степень научной разработанности вопросов экспертизы в госзакупках остается недостаточной. Общие аспекты государственных закупок исследуются в трудах Л.И. Шевченко, Г.Н. Гредина, С.Г. Шаранова. Вопросы импортозамещения и национального режима в системе госзакупок рассматриваются в работах С.М. Рукавишникова, Х.А. Ахматова, А.В. Рагулина. Региональные особенности организации закупочной деятельности анализируются М.М. Назар, А.В. Тамьяровым и другими авторами. Однако проблемы правовой неопределенности института экспертизы изучены недостаточно. Большинство исследователей либо ограничиваются констатацией наличия правовых пробелов, либо акцентируют внимание на процедурных аспектах экспертизы, упуская из виду системный анализ рисков и последствий правовой неопределенности для всех участников закупочного процесса.

Цель исследования – выявление и анализ правовых неопределенностей института экспертизы в сфере госзакупок и их последствий для участников закупочного процесса. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

• исследовать правовую природу и нормативное регулирование института экспертизы в системе государственных закупок;
• выявить и систематизировать правовые неопределенности института экспертизы в сфере госзакупок;
• проанализировать риски и последствия выявленных правовых неопределенностей для заказчиков, поставщиков и бюджетной системы.

Методы исследования

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы. Из общенаучных использованы анализ и синтез для исследования элементов и формирования целостного представления об институте экспертизы, а также индукция и дедукция для формулирования выводов и применения общих положений к конкретным ситуациям. Среди частнонаучных методов применены формально-юридический, сравнительно-правовой и метод правового моделирования. Эмпирическую базу исследования составил анализ судебной практики и контент-анализ нормативных документов, что позволило выявить проблемные аспекты правоприменения и определить степень детализации правового регулирования экспертной деятельности.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, регулирующие сферу государственных закупок, включая Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а также подзаконные акты, регламентирующие отдельные аспекты экспертизы.

Важным источником информации послужили материалы судебной практики, включая определения Верховного Суда РФ и постановления арбитражных судов по делам, связанным с экспертизой в сфере госзакупок. В работе использованы аналитические материалы и статистические данные Минфина России, Счетной палаты РФ и Федеральной антимонопольной службы, отражающие текущее состояние и проблемы системы госзакупок^[4].

Результаты исследования

Эволюция нормативно-правового регулирования института экспертизы в сфере государственных закупок тесно связана с развитием системы государственного заказа в Российской Федерации. Анализируя исторические аспекты, необходимо отметить, что система государственных закупок в современном понимании начала формироваться в России с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако в данном законодательном акте институт экспертизы не получил должного развития^[5].

Качественно новый этап в развитии института экспертизы связан с вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). В статье 94 данного закона закреплены основные положения об экспертизе результатов исполнения контракта. Впоследствии законодательные положения о проведении экспертизы претерпели существенные изменения с принятием Федерального закона от 08.08.2024 № 318-ФЗ, направленного на устранение правовых коллизий и повышение эффективности контрактной системы^[6]. В действующей редакции Закона о контрактной системе экспертиза рассматривается как обязательный элемент процесса исполнения контракта. Согласно части 3 статьи 94 указанного закона, заказчик обязан провести экспертизу предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта. При этом экспертиза может проводиться силами заказчика или с привлечением внешних экспертов^[7].

Важным дополнением к основному закону является Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности. Данный нормативный акт определяет статус эксперта, его права и обязанности, что особенно важно при проведении внешней экспертизы в сфере государственных закупок^[8]. На региональном уровне существенное значение имеют нормативные акты субъектов РФ, детализирующие процедуру экспертизы в контексте региональной специфики. Примером может служить Постановление Администрации Волгоградской области от 03.12.2020 № 744-п, регламентирующее деятельность коллегиальных органов, осуществляющих согласование закупочной документации^[9]. Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько видов экспертизы в сфере государственных закупок (Табл. 1).

Таблица 1

Виды экспертизы в сфере государственных закупок

Источник: составлено автором по данным^[10],^[11].

Так, следует отметить, что наиболее детализированными являются внутренняя и внешняя экспертизы, правовая основа которых закреплена непосредственно в Законе о контрактной системе. При этом порядок проведения внутренней экспертизы определяется заказчиком самостоятельно, что создает возможности для учета специфики закупаемых товаров, работ или услуг, но одновременно порождает проблему разнородности подходов к экспертизе у разных заказчиков^[12].

Внешняя экспертиза характеризуется более строгими требованиями к оформлению. Согласно законодательству, результаты такой экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации. Это обеспечивает более высокую степень объективности и независимости оценки результатов исполнения контракта, но требует дополнительных затрат от заказчика.

Специализированные виды экспертизы, такие как товароведческая и строительно-техническая, проводятся в случаях, когда оценка соответствия результатов исполнения контракта требует специальных знаний. Правовое оформление данных видов экспертизы имеет свои особенности, связанные со спецификой объектов экспертизы и применяемых методик^[13].

Одной из ключевых проблем является недостаточно четкое определение статуса эксперта и экспертных организаций. Закон о контрактной системе не содержит детального регулирования требований к экспертам, привлекаемым для проведения экспертизы результатов исполнения контрактов. Статья 41 указанного закона устанавливает лишь общие требования к экспертам, экспертным организациям, не конкретизируя их профессиональную компетенцию^[14].

Существенным пробелом является отсутствие единого регламентированного порядка проведения экспертизы. Закон о контрактной системе оставляет на усмотрение заказчика определение порядка проведения внутренней экспертизы. Это приводит к разнообразию подходов и методик, что затрудняет формирование единой правоприменительной практики. Кроме того, отсутствуют четкие критерии, по которым должна проводиться оценка соответствия результатов исполнения контракта его условиям^[15].

Проблема неопределенности критериев оценки качества экспертизы также заслуживает внимания. Отсутствие четких параметров качественной экспертизы затрудняет контроль за деятельностью экспертов и экспертных организаций. Это особенно актуально в контексте требований к минимальной доле закупок российских товаров, установленных в рамках политики импортозамещения^[16].

Отсутствие единых стандартов экспертной деятельности в сфере государственных закупок создает риски субъективизма и недостоверности результатов экспертизы. В отличие от судебной экспертизы, где существуют установленные методики и стандарты, в сфере госзакупок такое регулирование отсутствует. Это создает проблемы при определении соответствия товаров, работ, услуг национальному режиму^[17].

Изучение региональных практик организации экспертизы в сфере государственных закупок позволило выявить положительный опыт отдельных субъектов Российской Федерации. Особого внимания заслуживает опыт Вологодской области, которая с 2017 г. внедрила практику специализированных складов для контроля качества продуктовых поставок. Этот механизм позволяет централизованно проводить экспертизу продуктов, значительно снижая количество нарушений, связанных с качеством, упаковкой, маркировкой и сроками поставки^[18].

В Волгоградской области с 2021 г. реализуется постановление о дополнительных мерах в сфере организации осуществления закупок. Данный нормативный акт регламентирует порядок формирования и функционирования коллегиальных органов, осуществляющих согласование закупочной документации. По итогам реализации постановления зафиксировано снижение административных, организационных и экономических барьеров, повышение гласности и прозрачности осуществления закупок, минимизация коррупционных рисков^[19].

Существенной проблемой является адаптация федеральных требований к региональным условиям. Субъекты РФ сталкиваются с необходимостью учета местной специфики при организации экспертизы, особенно в условиях изменения национального режима закупок^[20].

Анализ судебной практики позволяет выявить основные проблемные аспекты правоприменения в сфере экспертизы госзакупок. Показательным является дело № А45-28354/2022, рассмотренное Верховным Судом РФ. По данному делу был заключен госконтракт на поставку строительных материалов, который впоследствии был исполнен и оплачен. Однако при проведении внутренней проверки заказчик выявил технические ошибки при формировании конкурсной документации, выразившиеся в многократном завышении начальной цены на отдельные товарные позиции. Суд удовлетворил требование о взыскании неосновательного обогащения, указав, что подписание актов приемки не нивелирует публично-значимые цели^[21].

В деле № А41-40210/2022 Арбитражный суд Московского округа занял аналогичную позицию, указав, что условие контракта о твердой цене и подписанные акты приемки не препятствуют заказчику оспаривать стоимость работ в связи с допущенной при расчете НМЦК арифметической ошибкой^[22].

Важной правовой позицией судов является признание необходимости учета всех возможных источников информации при проведении экспертизы. В определении от 27.01.2022 № 301-ЭС21-27010 Верховный Суд РФ указал, что при проведении экспертизы должны учитываться не только нормы национального законодательства, но и международные обязательства России^[23].

Обсуждение результатов

Правовая неопределенность института экспертизы в сфере государственных закупок порождает серьезные риски для всех участников закупочного процесса. Для заказчиков эти риски проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, отсутствие четкой методологии проведения экспертизы создает сложности при обосновании принятия или отказа от результатов исполнения контракта. В случае возникновения споров заказчик может столкнуться с оспариванием результатов экспертизы в судебном порядке. Как отмечают М.М. Назар и соавторы, «субъективизм при оценке качества товаров, работ или услуг может стать основанием для признания действий заказчика необоснованными или незаконными»^[24].

Во-вторых, заказчики сталкиваются с риском принятия некачественных товаров, работ или услуг из-за недостаточной компетентности лиц, проводящих внутреннюю экспертизу. Это особенно актуально для технически сложных закупок, требующих специальных знаний. Привлечение же внешних экспертов влечет дополнительные финансовые затраты, не всегда предусмотренные бюджетом заказчика. При этом заказчики часто не имеют ясных критериев для определения случаев, когда необходимо привлечение внешних экспертов^[25].

Для поставщиков риски связаны с возможной необъективностью и непрозрачностью процедуры экспертизы. Неопределенность требований и критериев оценки создает почву для произвольного толкования результатов экспертизы заказчиком. В условиях изменения национального режима закупок в 2025 г. этот аспект приобретает особое значение, поскольку поставщики отечественных товаров могут столкнуться с необоснованными препятствиями при приемке продукции^[26].

С точки зрения эффективности бюджетных расходов правовая неопределенность института экспертизы приводит к нерациональному использованию государственных средств. Как справедливо отмечает Х.А. Ахматов, «формальный подход к проведению экспертизы не позволяет в полной мере реализовать потенциал контрактной системы в части обеспечения качества закупаемых товаров, работ и услуг»^[27].

По нашему мнению, правовая неопределенность института экспертизы представляет наибольшую угрозу для целостности системы государственных закупок. Отсутствие единых стандартов экспертизы создает условия для субъективизма и злоупотреблений, что подрывает принципы контрактной системы – открытость, прозрачность, конкуренцию и эффективность. Как утверждает А.В. Рагулин, «нечеткость нормативного регулирования экспертизы создает предпосылки для коррупционных проявлений»^[28].

Проведенный анализ выявленных проблем позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования института экспертизы. В качестве законодательной инициативы целесообразно рассмотреть внесение изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ, направленных на конкретизацию требований к экспертам и экспертным организациям, уточнение случаев обязательного проведения внешней экспертизы и установление основных принципов экспертной деятельности. Такие изменения могли бы стать логическим продолжением реформы контрактной системы, начатой Федеральным законом от 08.08.2024 № 318-ФЗ^[29].

На наш взгляд, необходима унификация требований к экспертизе, что предполагает разработку единых стандартов экспертной деятельности в сфере государственных закупок. В отличие от существующего подхода, при котором заказчики самостоятельно определяют порядок проведения внутренней экспертизы, следует установить общие требования к процедуре и результатам экспертизы. Это позволит обеспечить объективность оценки и сопоставимость результатов экспертизы у разных заказчиков.

Заключение

Проведенное исследование позволило выявить существенные правовые неопределенности в регулировании института экспертизы в сфере государственных закупок. Основные проблемы связаны с недостаточно четким определением статуса эксперта и экспертных организаций, отсутствием единых стандартов экспертной деятельности, пробелами в регулировании процедурных аспектов проведения экспертизы и неопределенностью критериев оценки ее качества.

Эти неопределенности создают риски для всех участников закупочного процесса и негативно влияют на эффективность бюджетных расходов и целостность системы государственных закупок. Для решения выявленных проблем предложен комплекс мер, включающий законодательные инициативы, унификацию требований к экспертизе, разработку методических рекомендаций и внедрение информационных технологий в экспертную деятельность. По нашему мнению, совершенствование правового регулирования института экспертизы в сфере государственных закупок требует системного подхода, учитывающего интересы всех участников закупочного процесса и направленного на обеспечение эффективности бюджетных расходов.

Перспективными направлениями дальнейших исследований являются углубленное изучение региональных практик организации экспертизы, анализ эффективности различных моделей экспертной деятельности и разработка методологических основ проведения экспертизы в отдельных сферах закупок. Особого внимания заслуживает исследование возможностей применения информационных технологий и искусственного интеллекта в экспертной деятельности. Междисциплинарные аспекты темы также представляют значительный научный интерес. Изучение экономических, социологических и психологических факторов, влияющих на качество экспертизы, может внести существенный вклад в развитие института экспертизы в сфере государственных закупок. В конечном счете, комплексный подход к исследованию данной проблематики позволит создать научную основу для эффективного правового регулирования института экспертизы.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.09.2025).
2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.11.2024) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
3. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 01.01.2025) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
4. Федеральный закон от 08.08.2024 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.08.2024. № 32. Ст. 5743.
5. Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ (ред. от 01.07.2024) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.06.2001. № 23. Ст. 2291.
6. Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014 (ред. от 26.06.2024) «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком» // Собрание законодательства РФ. 14.12.2020. № 50 (ч. IV). Ст. 8220.
7. Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 (ред. от 16.05.2022) «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» // Собрание законодательства РФ. 26.09.2016. № 39. Ст. 5649.
8. Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 (ред. от 09.10.2024) «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 11.05.2020. № 19. Ст. 2993.
9. Приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н (ред. от 11.11.2022) «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 20.09.2025).
10. Постановление Администрации Волгоградской области от 03.12.2020 № 744-п «О дополнительных мерах в сфере организации осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Волгоградской области» // Официальный интернет-портал правовой информации Волгоградской области. URL: http://www.pravo.volgograd.ru (дата обращения: 20.09.2025).
11. Судебная практика
12. Определение Верховного Суда РФ от 24.08.2023 № 304-ЭС23-14866 по делу № А45-28354/2022 // Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.09.2025).
13. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.05.2023 № Ф05-3997/2023 по делу № А41-40210/2022 // Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.09.2025).
14. Определение Верховного Суда РФ от 27.01.2022 № 301-ЭС21-27010 по делу № А28-533/2020 // Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.09.2025).
15. Адамян, А. А. Правовое регулирование государственных закупок в рамках обеспечения государственных нужд / А. А. Адамян // Современный юрист. – 2025. – № 4(45). – С. 102-112.
16. Ахматов, Х. А. Проблемы достижения минимальной доли импортозамещения при осуществлении государственных и муниципальных закупок / Х. А. Ахматов // Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы и управление производством. – 2021. – № 4(50). – С. 52-57.
17. Донцова, Н. А. История правового регулирования государственных закупок в России / Н. А. Донцова // Вестник науки. – 2023. – № 9(66). – С. 179-186.
18. Назар, М. М. Организация, контроль и экспертиза закупочной деятельности в контексте региональной специфики / М. М. Назар, A. B. Тамьяров, И. А. Магомедов, H. A. Лобачева // Социологические науки. – 2025. – № 4. – С. 37-44.
19. Пирогов, К. А. Публичный контроль в области закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд / К. А. Пирогов // Правовое обеспечение суверенитета России: проблемы и перспективы : XXIV Международная научно-практическая конференция, в рамках XIII Московской юридической недели, Москва, 21–24 ноября 2023 года. – Москва: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2024. – С. 112-116.
20. Рагулин, А. В. Применение национального режима в сфере государственных и муниципальных закупок / А. В. Рагулин // Вестник магистратуры. – 2022. – № 5-4(128). – С. 116-119.
21. Рукавишников, С. М. Новеллы в области импортозамещения: минимальная доля закупок российских товаров / С. М. Рукавишников // Правовая политика и правовая жизнь. – 2021. – № 1. – С. 234-239.
22. Столярова, Н. А. Совершенствование процедур государственных закупок как инструмент обеспечения национальной экономической безопасности / Н. А. Столярова // Экономические науки. – 2024. – № 241. – С. 361-366.
23. Шаранов, С. Г. Развитие системы государственных закупок в Российской Федерации / С. Г. Шаранов, И. Ф. Шаранова // Государственная служба и кадры. – 2022. – № 3. – С. 112-118.
24. Шевченко, Л. И. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики / Л. И. Шевченко, Г. Н. Гредин. – Москва : Спарк, 2023. – 278 с.
25. Анализ закупочной документации и рисков участия в госзакупках: на что обращать внимание и как уменьшить риски? // Юридическая фирма BRACE : [сайт]. – 2024. – URL: https://brace-lf.com/informaciya/kontraktnoe-pravo/analiz-zakupochnoj-dokumentatsii-i-riskov-uchastiya-v-goszakupkakh-na-chto-obrashchat-vnimanie-i-kak-umen-shit-riski (дата обращения: 20.09.2025).
26. Экспертиза по 44-ФЗ. Госзакупки // Экспертно-правовой центр «Топ Эксперт» : [сайт]. – 2024. – URL: https://anotopexpert.ru/expertise/ekspertiza-po-44-fz-goszakupki (дата обращения: 20.09.2025).