Правовое регулирование социального обеспечения малоимущих граждан в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Проблема бедности относится к числу наиболее острых социальных проблем, с которыми сталкивается человечество на протяжении всей своей истории. Независимо от уровня экономического развития общества, политического устройства государства и господствующей идеологии, бедность неизменно присутствует в социальной структуре, порождая многочисленные негативные последствия как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Материальная недостаточность лишает человека возможности удовлетворять базовые жизненные потребности, ограничивает доступ к образованию, здравоохранению и культурным благам, препятствует полноценному участию в общественной жизни.

В современных условиях бедность рассматривается не только как экономическое или социологическое явление, но и как важнейшая правовая категория, имеющая существенное значение для системы социального обеспечения. Признание бедности социальным риском и основанием для предоставления государственной поддержки отражает эволюцию представлений о роли государства в обеспечении благосостояния граждан. Если на ранних этапах развития социального законодательства помощь бедным рассматривалась преимущественно как проявление благотворительности или полицейская мера по поддержанию общественного порядка, то в современном правовом государстве социальная защита малоимущих выступает конституционной обязанностью публичной власти.

Российская Федерация, провозгласившая себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, несет ответственность за поддержание минимального уровня жизни своих граждан. Данная ответственность реализуется посредством системы социального обеспечения, важнейшим элементом которой является государственная социальная помощь малоимущим семьям и гражданам. Правовое регулирование данных отношений требует решения комплекса теоретических и практических вопросов: определения понятия и критериев бедности, установления круга получателей помощи, определения видов и размеров предоставлений, формирования эффективных механизмов преодоления бедности.

Актуальность темы исследования обусловлена несколькими факторами. Во-первых, несмотря на позитивную динамику последних лет, уровень бедности в России остается значительным: по данным официальной статистики, численность населения с денежными доходами ниже границы бедности составляет около 13 миллионов человек. Во-вторых, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 установлены амбициозные национальные цели по снижению уровня бедности до 7 процентов к 2030 г. и до 5 процентов к 2036 г., достижение которых требует совершенствования правовых механизмов социальной защиты. В-третьих, в последние годы законодательство о социальной помощи малоимущим претерпело существенные изменения: введена комплексная оценка нуждаемости, активно развивается институт социального контракта, осуществляется переход к проактивному назначению отдельных выплат. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость научного осмысления правового регулирования социального обеспечения малоимущих граждан.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере социального обеспечения малоимущих граждан в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения по признанию граждан малоимущими и предоставлению им государственной социальной помощи, а также практика применения данных норм.

Цель исследования – выявить проблемы и определить пути совершенствования законодательства.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• раскрыть понятие и правовую природу бедности в системе социальных рисков;
• исследовать конституционные основы социальной защиты малоимущих граждан в Российской Федерации;
• проанализировать критерии определения бедности в российском законодательстве: прожиточный минимум и нуждаемость;
• охарактеризовать государственную социальную помощь как основную форму социального обеспечения малоимущих;
• исследовать социальный контракт как современный правовой механизм преодоления бедности;
• выявить проблемы правового регулирования и определить пути совершенствования социального обеспечения малоимущих граждан.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания. Диалектический метод позволил рассмотреть бедность как социальное явление в его развитии и взаимосвязи с другими социальными процессами. Формально-юридический метод использовался при анализе нормативных правовых актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению малоимущих граждан. Сравнительно-правовой метод применялся для сопоставления различных моделей социальной защиты и подходов к определению бедности. Метод системного анализа позволил исследовать государственную социальную помощь как элемент системы социального обеспечения. Статистический метод использовался при анализе данных о масштабах бедности и результатах реализации мер социальной поддержки.

Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации научных представлений о бедности как основании социального обеспечения, уточнении соотношения понятий «бедность», «малоимущность» и «нуждаемость», анализе правовой природы социального контракта как особого вида соглашения в праве социального обеспечения.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов для совершенствования законодательства о государственной социальной помощи, повышения эффективности правоприменительной деятельности органов социальной защиты населения, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Право социального обеспечения».

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЕДНОСТИ КАК СОЦИАЛЬНОГО РИСКА И ОСНОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1.1. Понятие и правовая природа бедности в системе социальных рисков

В науке права социального обеспечения понятие бедности традиционно связывается с состоянием материальной недостаточности, при котором доходы гражданина или семьи не позволяют удовлетворить минимально необходимые жизненные потребности^[1]. При этом следует разграничивать несколько смежных понятий, которые нередко используются в законодательстве и научной литературе как синонимичные, хотя имеют различное содержание.

Термин «бедность» является наиболее широким и охватывает состояние недостаточности материальных ресурсов для обеспечения достойного уровня жизни. Понятие «малоимущность» имеет более узкое, юридико-техническое значение и используется в российском законодательстве для обозначения статуса граждан и семей, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Категория «нуждаемость» является еще более специальной и обозначает юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение права на отдельные виды социального обеспечения^[2].

Указанное разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Бедность как социальное явление может существовать объективно, независимо от ее юридического признания. Малоимущность же представляет собой правовой статус, который приобретается в установленном законом порядке и влечет определенные юридические последствия. Нуждаемость, в свою очередь, выступает критерием, применяемым при решении вопроса о предоставлении конкретных мер социальной поддержки.

Формирование понятийного аппарата права социального обеспечения в части, касающейся бедности, происходило постепенно. Как справедливо отмечается в научной литературе, универсальная теория советского права социального обеспечения, разработанная В.С. Андреевым, заложила основы понимания социальных рисков как оснований социального обеспечения^[3]. Однако в советский период бедность не рассматривалась в качестве самостоятельного социального риска, поскольку официальная идеология исходила из отсутствия данного явления в социалистическом обществе. Переход к рыночной экономике в 1990-х гг. потребовал переосмысления системы социальных рисков и включения бедности в их число.

Социальный риск в праве социального обеспечения понимается как вероятность наступления неблагоприятных последствий в жизни человека, связанных с утратой или снижением дохода либо с возникновением дополнительных расходов, которые гражданин не может преодолеть самостоятельно и которые признаются государством основанием для предоставления социального обеспечения. Традиционно к числу социальных рисков относят старость, инвалидность, временную нетрудоспособность, потерю кормильца, безработицу, материнство и детство^[4].

Бедность занимает особое место в системе социальных рисков, что обусловлено ее двойственной природой. С одной стороны, бедность может выступать самостоятельным социальным риском, когда материальная недостаточность возникает по причинам, не связанным с другими социальными рисками. Типичным примером является ситуация «работающей бедности», когда трудоспособный занятый гражданин получает заработную плату, не обеспечивающую прожиточный минимум для него и членов его семьи. С другой стороны, бедность нередко является следствием реализации иных социальных рисков: потеря работы ведет к утрате дохода, инвалидность ограничивает возможности трудоустройства, многодетность увеличивает расходы семьи при неизменном доходе.

Данная особенность бедности как социального риска имеет важное значение для построения системы социального обеспечения. Если бедность является следствием другого социального риска, то первоочередной задачей становится компенсация именно этого риска посредством соответствующих видов социального обеспечения (пенсий, пособий по безработице и т.д.). Государственная социальная помощь малоимущим в этом случае выполняет дополнительную, субсидиарную функцию, восполняя недостаточность основных видов обеспечения. Если же бедность выступает самостоятельным риском, то государственная социальная помощь становится основным инструментом ее преодоления.

Правовая природа бедности как основания социального обеспечения характеризуется рядом существенных особенностей, отличающих ее от иных социальных рисков.

Во-первых, бедность относится к числу нестраховых оснований социального обеспечения. В отличие от пенсионного обеспечения или обеспечения по обязательному социальному страхованию, где право на получение выплат связано с уплатой страховых взносов, государственная социальная помощь малоимущим предоставляется вне зависимости от участия в каких-либо страховых системах. Финансирование помощи осуществляется за счет средств бюджетов различных уровней, что соответствует принципу государственной ответственности за социальное обеспечение нуждающихся граждан^[5]. Во-вторых, признание бедности основанием для социального обеспечения требует установления четких правовых критериев ее определения. В отличие от таких оснований, как достижение пенсионного возраста или установление инвалидности, которые фиксируются относительно легко, бедность представляет собой комплексное явление, требующее оценки материального положения гражданина или семьи по совокупности показателей. Это предопределяет необходимость детального правового регулирования порядка расчета доходов, определения состава семьи, установления пороговых значений нуждаемости. В-третьих, бедность как основание социального обеспечения характеризуется изменчивостью. Если возраст или инвалидность представляют собой относительно стабильные состояния (инвалидность может быть установлена бессрочно, возраст только увеличивается), то материальное положение семьи способно существенно меняться в течение короткого времени. Это обусловливает необходимость периодической проверки нуждаемости и возможность прекращения предоставления помощи при улучшении материального положения. В-четвертых, особенностью бедности как основания социального обеспечения является ее тесная связь с поведением самого гражданина. Законодательство исходит из того, что государственная социальная помощь предоставляется малоимущим семьям и гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Данная оговорка призвана исключить из числа получателей помощи лиц, сознательно уклоняющихся от трудовой деятельности при наличии такой возможности. Вместе с тем практическое применение данного критерия сопряжено со значительными трудностями и требует взвешенного подхода.

Анализ правовой природы бедности позволяет определить ее место в системе оснований социального обеспечения. Представляется обоснованным рассматривать бедность в качестве универсального социального риска, который может как сопутствовать иным рискам, так и существовать самостоятельно. Такой подход согласуется с конституционным положением о том, что социальное обеспечение гарантируется не только по конкретно перечисленным основаниям (возраст, болезнь, инвалидность и др.), но и «в иных случаях, установленных законом» (ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации).

Признание бедности социальным риском и основанием социального обеспечения влечет важные правовые последствия. Государство принимает на себя обязательство по оказанию помощи малоимущим гражданам, а последние приобретают субъективное право требовать предоставления такой помощи при соблюдении установленных законом условий. При этом вопросы о том, кому, в каком размере и на каких условиях предоставляется помощь, решаются законодателем с учетом принципов социальной справедливости, адресности и эффективности использования бюджетных средства.

Подводя итог рассмотрению понятия и правовой природы бедности в системе социальных рисков, следует констатировать, что бедность представляет собой специфический социальный риск, обладающий рядом особенностей: нестраховым характером, необходимостью комплексной оценки материального положения, изменчивостью и связью с поведением гражданина. Разграничение понятий «бедность», «малоимущность» и «нуждаемость» позволяет более точно определить предмет правового регулирования и механизмы реализации права на социальное обеспечение по данному основанию. Понимание двойственной природы бедности — как самостоятельного риска и как следствия иных рисков — имеет принципиальное значение для построения эффективной системы социальной защиты малоимущих граждан.

1.2. Конституционные основы социальной защиты малоимущих граждан в Российской Федерации

Правовое регулирование социальной защиты малоимущих граждан в Российской Федерации базируется на конституционных положениях, определяющих характер российской государственности, основные права человека и гражданина, а также гарантии их реализации. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет фундаментальные нормы, которые образуют основу всей системы социального обеспечения, включая обеспечение граждан по основанию бедности. Ключевое значение для понимания конституционных основ социальной защиты малоимущих имеет положение статьи 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Россию социальным государством. Данная конституционная характеристика предполагает, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Концепция социального государства, получившая широкое распространение в конституционном праве зарубежных стран во второй половине XX века, основывается на признании ответственности государства за благосостояние своих граждан^[6].

Понятие социального государства является комплексным и включает несколько взаимосвязанных элементов. Прежде всего, социальное государство обязано обеспечивать минимальные стандарты жизни для всех членов общества, не допуская ситуаций, при которых граждане лишены возможности удовлетворять базовые жизненные потребности. Кроме того, социальное государство призвано сглаживать социальное неравенство посредством перераспределения ресурсов, в том числе через систему налогообложения и социальных выплат. Наконец, социальное государство создает институциональные механизмы защиты граждан от социальных рисков, включая риск бедности.

В научной литературе выделяются различные модели социального государства, отличающиеся степенью государственного участия в обеспечении благосостояния граждан. Либеральная модель предполагает минимальное вмешательство государства и ориентацию на адресную помощь наиболее нуждающимся. Консервативно-корпоративная модель основывается на страховых принципах и сохранении статусных различий. Социал-демократическая модель характеризуется универсальным охватом населения и высоким уровнем социальных гарантий. Российская модель социального государства сочетает элементы различных подходов, что находит отражение в системе социального обеспечения, включающей как страховые, так и нестраховые механизмы защиты.

Часть 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации конкретизирует содержание социальной политики государства, указывая на охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Хотя бедность прямо не упоминается в данном перечне, очевидно, что обязанность государства обеспечивать достойную жизнь граждан предполагает и обязанность оказывать поддержку тем, кто не в состоянии самостоятельно достичь минимально приемлемого уровня благосостояния.

Непосредственным конституционным основанием права на социальную защиту малоимущих граждан выступает статья 39 Конституции Российской Федерации, закрепляющая право каждого на социальное обеспечение. Согласно части 1 данной статьи, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Формулировка «в иных случаях, установленных законом» имеет принципиальное значение, поскольку позволяет расширять перечень оснований социального обеспечения за счет включения в него бедности как самостоятельного основания^[7].

Конституционное право на социальное обеспечение относится к числу социально-экономических прав человека и гражданина. В отличие от личных (гражданских) прав, которые принадлежат каждому от рождения и подлежат непосредственной защите, социально-экономические права реализуются посредством законодательного регулирования и в значительной мере зависят от экономических возможностей государства. Вместе с тем это не означает, что социально-экономические права являются «правами второго сорта». Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека являются обязанностью государства, которая в равной мере распространяется на все категории прав.

Существенные изменения в конституционном регулировании социальных прав произошли в связи с принятием поправок к Конституции Российской Федерации в 2020 г. Обновленная редакция статьи 75 закрепила гарантии минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения, а также гарантии индексации социальных пособий и иных социальных выплат. Статья 75.1 установила, что в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда^[8].

Включение в Конституцию Российской Федерации положений о прожиточном минимуме как ориентире для минимального размера оплаты труда имеет непосредственное отношение к проблеме бедности. Тем самым на конституционном уровне признается значение прожиточного минимума как важнейшего социального стандарта, а также устанавливается связь между трудовым доходом и минимальным уровнем потребления. Данное положение направлено на предотвращение «работающей бедности» — ситуации, когда заработная плата занятого гражданина не обеспечивает удовлетворения минимальных потребностей.

Принцип всеобщности социального обеспечения предполагает, что право на социальную защиту признается за всеми гражданами, попавшими в трудную жизненную ситуацию. Применительно к защите малоимущих это означает, что любой гражданин, чей доход опустился ниже установленного порога, вправе претендовать на получение государственной социальной помощи. Вместе с тем принцип всеобщности не исключает дифференциации условий и объема предоставляемой помощи в зависимости от конкретных обстоятельств.

Тесно связан с принципом всеобщности принцип адресности социальной помощи. Если всеобщность обеспечивает равный доступ к социальной защите, то адресность позволяет сконцентрировать ресурсы на поддержке тех, кто действительно в ней нуждается. В научной литературе отмечается определенное противоречие между данными принципами: чем строже критерии адресности, тем выше риск исключения из системы помощи тех, кто в ней нуждается, и наоборот^[9]. Разрешение данного противоречия является одной из ключевых задач правового регулирования социальной защиты малоимущих.

Реализация конституционного права на социальное обеспечение малоимущих граждан обеспечивается системой юридических гарантий. Под юридическими гарантиями в данном контексте понимаются правовые средства и механизмы, которые обеспечивают реальное осуществление права и его защиту в случае нарушения. В научной литературе выделяются нормативные, организационные и процессуальные гарантии права на социальное обеспечение^[10].

Нормативные гарантии включают систему законодательных актов, регулирующих отношения по социальной защите малоимущих граждан. К их числу относятся Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», Федеральный закон от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон от 05.04.2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» и другие акты. Важную роль играет также законодательство субъектов Российской Федерации, которые вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки.

Организационные гарантии представлены системой органов государственной власти и учреждений, осуществляющих функции по социальной защите населения. На федеральном уровне это Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и подведомственные ему структуры. На региональном уровне действуют органы социальной защиты субъектов Российской Федерации. Непосредственное взаимодействие с гражданами осуществляют учреждения социальной защиты, а также многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.

Процессуальные гарантии включают механизмы защиты права на социальное обеспечение в случае его нарушения. Граждане вправе обжаловать решения органов социальной защиты в вышестоящие органы, а также в суд. Особую роль в защите социальных прав играет Конституционный Суд Российской Федерации, который неоднократно рассматривал вопросы, связанные с социальным обеспечением, и формулировал правовые позиции, имеющие значение для правоприменительной практики^[11].

Следует отметить, что конституционные гарантии социальной защиты малоимущих имеют не абсолютный характер. Конкретные условия, порядок и размеры предоставления помощи определяются законодателем с учетом экономических возможностей государства. Конституционный Суд Российской Федерации признает за законодателем широкую дискрецию в данной сфере, ограниченную лишь необходимостью соблюдения принципов правового и социального государства. Вместе с тем установленный уровень социальных гарантий не может произвольно снижаться, что обеспечивает стабильность правового положения малоимущих граждан.

Итак, конституционные основы социальной защиты малоимущих граждан в Российской Федерации образуют комплексную систему норм и принципов. Характеристика России как социального государства предопределяет обязанность государственной власти обеспечивать достойную жизнь граждан, в том числе посредством поддержки малоимущих. Конституционное право на социальное обеспечение «в иных случаях, установленных законом» создает правовую основу для признания бедности самостоятельным основанием социального обеспечения.

1.3. Критерии определения бедности в российском законодательстве: прожиточный минимум и нуждаемость

Прожиточный минимум занимает центральное место в системе критериев определения бедности и представляет собой минимальную границу дохода, необходимого для поддержания жизнедеятельности человека. Правовое регулирование данной категории осуществляется Федеральным законом от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», который определяет прожиточный минимум как минимальную необходимую для обеспечения жизнедеятельности сумму доходов гражданина^[12].

Методология определения величины прожиточного минимума претерпела существенные изменения в 2021 г. До указанного времени прожиточный минимум рассчитывался на основе стоимости потребительской корзины — набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Данный подход, именуемый нормативным или абсолютным, предполагал формирование минимального набора потребностей и расчет его стоимости в текущих ценах. Основным недостатком такого подхода являлась его ориентация на физиологический минимум, не учитывающий социальные потребности человека и не отражающий реального уровня жизни населения.

С 2021 г. Россия перешла к относительному методу определения прожиточного минимума, основанному на медианном доходе населения. Согласно действующей редакции закона, прожиточный минимум на душу населения в целом по Российской Федерации устанавливается в размере 44,2 процента от величины медианного среднедушевого дохода за предшествующий год. Медианный доход представляет собой величину, относительно которой половина населения имеет доходы выше, а половина — ниже. Переход к медианному методу позволяет учитывать реальное распределение доходов в обществе и обеспечивает более адекватное отражение уровня жизни^[13].

Законодательство предусматривает дифференциацию прожиточного минимума по нескольким основаниям. Во-первых, устанавливаются различные величины прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения: трудоспособного населения, пенсионеров и детей. Прожиточный минимум трудоспособного населения определяется в размере 109 процентов от прожиточного минимума на душу населения, пенсионеров — 86 процентов, детей — 97 процентов. Такая дифференциация обусловлена различиями в потребностях указанных групп и особенностями их жизнедеятельности.

Во-вторых, прожиточный минимум устанавливается на федеральном и региональном уровнях. Федеральный прожиточный минимум определяется Правительством Российской Федерации и используется для оценки уровня жизни населения страны в целом, а также для установления социальных выплат федерального уровня. Региональный прожиточный минимум устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума на душу населения в соответствующем регионе. Региональная дифференциация отражает существенные различия в стоимости жизни между субъектами Федерации^[14].

Прожиточный минимум выполняет в законодательстве несколько важных функций. Он служит критерием для определения малоимущности граждан и семей, имеющих право на государственную социальную помощь. Величина прожиточного минимума используется при установлении минимального размера оплаты труда, который с 2021 г. не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. Прожиточный минимум пенсионера применяется для определения права на социальную доплату к пенсии. Таким образом, прожиточный минимум является универсальным социальным стандартом, определяющим границу бедности в российском законодательстве.

Понятие нуждаемости тесно связано с прожиточным минимумом и представляет собой юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение права на государственную социальную помощь. Признание гражданина или семьи нуждающимися предполагает установление того, что их среднедушевой доход ниже определенного порога, в качестве которого, как правило, выступает прожиточный минимум. Порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода регулируется Федеральным законом от 05.04.2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»^[15].

Расчет среднедушевого дохода осуществляется исходя из суммы доходов членов семьи за расчетный период, предшествующий месяцу обращения за помощью. Расчетный период составляет, как правило, три месяца. Среднедушевой доход определяется путем деления одной трети суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи. Для одиноко проживающего гражданина доход определяется как одна треть суммы его доходов за расчетный период.

Существенное значение имеет определение состава семьи для целей расчета среднедушевого дохода. Согласно законодательству, в состав семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством или свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. К членам семьи относятся супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы. При этом в состав семьи не включаются военнослужащие по призыву, лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, лица, находящиеся на полном государственном обеспечении, и некоторые другие категории.

Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи, определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2003 г. № 512^[16]. К учитываемым доходам относятся заработная плата и иные выплаты, связанные с трудовой деятельностью; пенсии, пособия, стипендии и иные социальные выплаты; доходы от предпринимательской деятельности; доходы от имущества (аренда, продажа); алименты; проценты по вкладам и другие доходы. При этом отдельные виды доходов не учитываются при расчете, в частности единовременные страховые выплаты, суммы материальной помощи, выплачиваемой в связи со стихийными бедствиями, и некоторые другие.

В последние годы законодательство о социальной помощи малоимущим существенно усложнилось за счет введения дополнительных критериев нуждаемости, выходящих за рамки простого сопоставления доходов с прожиточным минимумом. Данный подход получил название «комплексная оценка нуждаемости» и был впервые применен при назначении ежемесячных выплат на детей в возрасте от трех до семи лет, а затем распространен на единое пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка^[17].

Комплексная оценка нуждаемости включает несколько элементов. Помимо доходного критерия (среднедушевой доход ниже прожиточного минимума), учитывается имущественный критерий — наличие у семьи определенных видов имущества. Установлены предельные значения по количеству объектов недвижимости, транспортных средств, размеру банковских вкладов, превышение которых исключает возможность получения помощи. Также применяется так называемое «правило нулевого дохода», согласно которому для получения помощи взрослые члены семьи должны иметь официальный доход от трудовой, предпринимательской или иной деятельности либо объективную причину его отсутствия (уход за ребенком, инвалидность, обучение и др.).

Введение комплексной оценки нуждаемости преследует цель повышения адресности социальной помощи и исключения из числа ее получателей семей, которые, несмотря на низкий официальный доход, располагают значительным имуществом или имеют неучтенные источники средств существования. Вместе с тем данный подход порождает ряд проблем. Сложность критериев затрудняет их понимание гражданами и создает риски необоснованных отказов в помощи. «Правило нулевого дохода» может приводить к исключению из системы помощи семей, находящихся в действительно трудной жизненной ситуации, но не имеющих возможности официального трудоустройства.

Ключевыми понятиями, используемыми в законодательстве о государственной социальной помощи, являются «малоимущая семья» и «малоимущий одиноко проживающий гражданин». Согласно статье 7 Федерального закона от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации^[18].

Из данного определения следует несколько важных выводов. Во-первых, законодатель проводит различие между малоимущей семьей как группой совместно проживающих лиц и малоимущим одиноко проживающим гражданином. Это обусловлено тем, что уровень жизни человека зависит не только от его индивидуального дохода, но и от дохода семьи в целом, а также от числа ее членов. Во-вторых, критерием малоимущности выступает соотношение среднедушевого дохода с региональным прожиточным минимумом, что учитывает различия в стоимости жизни между субъектами Федерации. В-третьих, законодатель оговаривает, что низкий доход должен быть обусловлен причинами, не зависящими от самих граждан.

Последнее условие призвано обеспечить целевое использование средств государственной социальной помощи и стимулировать трудоспособных граждан к самостоятельному преодолению бедности. Однако практическое применение данного критерия сопряжено со значительными трудностями. Законодательство не содержит исчерпывающего перечня причин, признаваемых независящими от граждан, что создает пространство для усмотрения органов социальной защиты и может приводить к различной правоприменительной практике в разных регионах.

Анализ критериев определения бедности в российском законодательстве позволяет выявить ряд тенденций и проблем. Переход к медианному методу расчета прожиточного минимума представляет собой позитивное изменение, позволяющее более адекватно отражать реальный уровень жизни населения. Вместе с тем привязка прожиточного минимума к медианному доходу означает, что при росте неравенства в обществе официальная черта бедности может снижаться относительно среднего уровня жизни.

Усложнение критериев нуждаемости за счет введения комплексной оценки направлено на повышение адресности социальной помощи, однако создает риски избыточной бюрократизации и исключения из системы помощи действительно нуждающихся семей. Представляется целесообразным сохранение баланса между требованиями адресности и доступности социальной помощи, а также обеспечение единообразия правоприменительной практики в различных субъектах Российской Федерации^[19].

Так, критерии определения бедности в российском законодательстве образуют комплексную систему, ядром которой является прожиточный минимум как социальный стандарт, определяющий границу бедности. Нуждаемость выступает юридическим фактом, устанавливаемым на основе сопоставления среднедушевого дохода с прожиточным минимумом. Современное законодательство дополняет доходный критерий имущественными и поведенческими требованиями, что усложняет систему определения нуждаемости, но призвано обеспечить более точное выявление лиц, действительно нуждающихся в государственной поддержке.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МАЛОИМУЩИХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Государственная социальная помощь как основная форма социального обеспечения малоимущих

Правовую основу государственной социальной помощи составляет Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который определяет данную категорию как предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров^[20]. Из данного определения следует, что государственная социальная помощь представляет собой комплексный институт, объединяющий различные виды предоставлений, имеющих общую цель — поддержание уровня жизни нуждающихся граждан.

Государственная социальная помощь обладает рядом отличительных признаков, позволяющих выделить ее среди других форм социального обеспечения. Первым и наиболее существенным признаком является нестраховой характер данного вида обеспечения. В отличие от пенсий по обязательному пенсионному страхованию или пособий по обязательному социальному страхованию, право на которые связано с уплатой страховых взносов, государственная социальная помощь предоставляется вне зависимости от участия гражданина в каких-либо страховых системах. Единственным основанием для ее получения является нуждаемость, то есть недостаточность собственных доходов для удовлетворения минимальных жизненных потребностей^[21].

Вторым признаком государственной социальной помощи выступает ее финансирование за счет средств бюджетов различных уровней. Расходы на оказание государственной социальной помощи малоимущим покрываются из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в зависимости от вида помощи и категории получателей. Такой порядок финансирования соответствует принципу государственной ответственности за обеспечение минимального уровня жизни граждан и отражает перераспределительную функцию государства в социальной сфере.

Третьим признаком является адресность государственной социальной помощи. Помощь предоставляется не всем гражданам, а только тем, кто отвечает установленным законом критериям нуждаемости. Адресный характер предполагает индивидуальную оценку материального положения каждого заявителя и определение размера помощи с учетом конкретных обстоятельств. Данный признак отличает государственную социальную помощь от универсальных форм социального обеспечения, предоставляемых всем гражданам, относящимся к определенной категории, независимо от их материального положения.

Четвертым признаком государственной социальной помощи выступает ее целевой характер. Помощь направлена на достижение конкретных целей, определенных законодателем: поддержание уровня жизни малоимущих граждан, адресное использование бюджетных средств, усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг, снижение уровня социального неравенства^[22].

Законодательство предусматривает несколько видов государственной социальной помощи, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. По форме предоставления выделяются денежные выплаты и натуральная помощь. Денежные выплаты включают социальные пособия, субсидии и компенсации. Социальное пособие представляет собой безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов. Субсидия — это имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг. Компенсация — возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством.

Натуральная помощь предоставляется в форме топлива, продуктов питания, одежды, обуви, медикаментов и других видов натурального обеспечения. Возможность предоставления натуральной помощи предусмотрена законодательством для случаев, когда денежная форма является менее эффективной или когда у органов социальной защиты имеются соответствующие ресурсы. На практике натуральная форма помощи применяется реже, чем денежная, что обусловлено организационными сложностями и предпочтениями самих получателей.

К числу получателей государственной социальной помощи относятся прежде всего малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане. Как было отмечено ранее, малоимущими признаются семьи и граждане, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Кроме того, законодательство определяет иные категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь: инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, члены семей погибших военнослужащих, инвалиды и другие категории^[23].

Порядок назначения и оказания государственной социальной помощи основывается на заявительном принципе. Для получения помощи гражданин или его законный представитель обращается в орган социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания с соответствующим заявлением. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем имуществе на праве собственности. Значительная часть сведений может быть получена органами социальной защиты в рамках межведомственного взаимодействия, что снижает административную нагрузку на заявителей.

Рассмотрение заявления осуществляется в установленные законом сроки. По результатам рассмотрения принимается решение о назначении государственной социальной помощи либо об отказе в ее назначении. Основаниями для отказа могут являться представление заявителем неполных или недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем имуществе, а также несоответствие установленным критериям нуждаемости. Решение об отказе может быть обжаловано в вышестоящий орган или в суд.

Государственная социальная помощь назначается на определенный период, продолжительность которого устанавливается органом социальной защиты населения с учетом конкретных обстоятельств. По общему правилу, период оказания помощи не может превышать срок, определенный законодательством субъекта Российской Федерации. По истечении данного периода гражданин вправе обратиться за назначением помощи повторно при сохранении оснований для ее получения. Такой подход обусловлен изменчивостью материального положения семьи и необходимостью периодической проверки нуждаемости.

Законодательство предусматривает возможность оказания государственной социальной помощи в повышенном размере для отдельных категорий получателей. Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки малоимущих граждан за счет средств региональных бюджетов. Это приводит к существенной дифференциации уровня социальной защиты в различных регионах страны, что обусловлено различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации^[24].

Анализ правового регулирования государственной социальной помощи позволяет выявить ряд особенностей, характеризующих ее место в системе социального обеспечения. Государственная социальная помощь выполняет субсидиарную функцию по отношению к другим видам социального обеспечения, восполняя недостаточность пенсий, пособий и иных выплат для обеспечения минимального уровня жизни. В случаях, когда бедность является самостоятельным социальным риском, не связанным с другими основаниями обеспечения, государственная социальная помощь становится основным инструментом ее преодоления.

Вместе с тем действующее правовое регулирование государственной социальной помощи имеет определенные недостатки. Размеры помощи во многих субъектах Российской Федерации остаются незначительными и не обеспечивают реального преодоления бедности. Сложность процедуры подтверждения нуждаемости создает барьеры для получения помощи теми, кто в ней нуждается. Региональная дифференциация условий и размеров помощи приводит к неравенству в социальной защищенности граждан в зависимости от места проживания.

Таким образом, государственная социальная помощь представляет собой основную форму социального обеспечения малоимущих граждан, характеризующуюся нестраховым характером, бюджетным финансированием, адресностью и целевой направленностью. Законодательство предусматривает разнообразные виды помощи в денежной и натуральной форме, а также набор социальных услуг для отдельных категорий. Порядок назначения помощи основан на заявительном принципе и предполагает проверку нуждаемости. Эффективность государственной социальной помощи как инструмента преодоления бедности во многом зависит от адекватности ее размеров и доступности для нуждающихся граждан.

2.2. Социальный контракт как современный правовой механизм преодоления бедности

Традиционные формы государственной социальной помощи, основанные на безвозмездном предоставлении денежных выплат и натуральной поддержки, при всей их значимости имеют существенный недостаток: они направлены на поддержание минимального уровня жизни, но не создают условий для устойчивого выхода из бедности. Осознание данного ограничения привело к поиску новых правовых механизмов, способных не только смягчить последствия бедности, но и содействовать ее преодолению. Одним из таких механизмов стал социальный контракт, получивший законодательное закрепление в Российской Федерации и активно развивающийся в последние годы.

Институт социального контракта был введен в российское законодательство Федеральным законом от 25.12.2012 г. № 258-ФЗ, дополнившим Федеральный закон «О государственной социальной помощи» статьей 8.1. Согласно данной норме, социальный контракт представляет собой соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин — реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации^[25].

Правовая природа социального контракта является предметом научной дискуссии. В литературе высказываются различные точки зрения относительно того, к какой отрасли права следует относить данное соглашение и какова его юридическая природа. Одни исследователи рассматривают социальный контракт как разновидность гражданско-правового договора, указывая на его консенсуальный характер и наличие взаимных прав и обязанностей сторон. Другие относят социальный контракт к публично-правовым соглашениям, подчеркивая участие органа государственной власти и социально-обеспечительную направленность отношений^[26].

Представляется обоснованным рассматривать социальный контракт как особый вид соглашения, сочетающего публично-правовые и частноправовые элементы. С одной стороны, социальный контракт опосредует отношения по социальному обеспечению, которые традиционно относятся к сфере публичного права. Государство в лице органа социальной защиты выступает в качестве обязанного субъекта, реализующего конституционную функцию социальной защиты граждан. С другой стороны, социальный контракт предполагает добровольность вступления в правоотношение, согласование условий сторонами и взаимность обязательств, что сближает его с договорными конструкциями частного права.

Принципиальное отличие социального контракта от традиционных форм государственной социальной помощи состоит в его двустороннем характере. Если при обычном порядке оказания помощи гражданин выступает исключительно как получатель предоставления, не принимая на себя каких-либо встречных обязательств, то социальный контракт предполагает активное участие гражданина в преодолении собственной трудной жизненной ситуации. Данный подход отражает концепцию «обусловленных трансфертов», получившую распространение в мировой практике социальной политики^[27].

Целью социального контракта является стимулирование активных действий граждан по выходу из трудной жизненной ситуации. В отличие от «пассивной» социальной помощи, направленной на поддержание текущего уровня потребления, социальный контракт ориентирован на достижение устойчивого результата — повышение доходов семьи до уровня, обеспечивающего независимость от государственной поддержки. Такой подход может быть выражен формулой «помощь в обмен на обязательства»: государство предоставляет ресурсы для преодоления бедности, а гражданин обязуется предпринять конкретные действия по улучшению своего материального положения.

Содержание социального контракта определяется программой социальной адаптации, которая разрабатывается органом социальной защиты населения совместно с гражданином. Программа социальной адаптации представляет собой комплекс мероприятий, направленных на преодоление трудной жизненной ситуации, и включает виды, объем и порядок реализации этих мероприятий. Законодательство предусматривает несколько основных направлений, по которым может быть заключен социальный контракт^[28].

Первым направлением является содействие в поиске работы. Данное направление предназначено для трудоспособных граждан, находящихся в поиске работы или имеющих низкооплачиваемую занятость. Программа социальной адаптации в этом случае может включать регистрацию в органах службы занятости, активный поиск работы, прохождение собеседований, трудоустройство и осуществление трудовой деятельности в период действия контракта. Гражданин обязуется предпринимать активные усилия по трудоустройству и не отказываться от предложенных вакансий без уважительных причин.

Вторым направлением выступает прохождение профессионального обучения или получение дополнительного профессионального образования. Это направление актуально для граждан, чья квалификация не соответствует требованиям рынка труда или является недостаточной для получения достойного заработка. В рамках социального контракта может быть оплачено обучение по востребованным профессиям и специальностям, а также выплачена стипендия на период обучения. По завершении обучения гражданин обязуется трудоустроиться по полученной профессии.

Третьим направлением является осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности. Социальный контракт может предусматривать предоставление средств на открытие собственного дела для граждан, имеющих соответствующие способности и намерения. Денежные средства могут быть использованы на приобретение основных средств, материально-производственных запасов, оплату аренды, расходы на государственную регистрацию и иные цели, связанные с началом предпринимательской деятельности. Гражданин обязуется зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя или самозанятого и осуществлять деятельность в течение установленного срока.

Четвертым направлением выступает ведение личного подсобного хозяйства. Данное направление ориентировано преимущественно на жителей сельской местности и предполагает развитие производства сельскохозяйственной продукции для собственных нужд и реализации. Средства социального контракта могут быть направлены на приобретение сельскохозяйственных животных, птицы, пчел, посадочного материала, кормов, удобрений, сельскохозяйственной техники и инвентаря. Гражданин принимает обязательство по ведению личного подсобного хозяйства и реализации произведенной продукции.

Пятым направлением являются иные мероприятия, направленные на преодоление гражданином трудной жизненной ситуации. Это направление имеет универсальный характер и может применяться в случаях, когда материальные затруднения семьи связаны с конкретными обстоятельствами, требующими целевой поддержки. Средства могут быть направлены на удовлетворение текущих потребностей в приобретении товаров первой необходимости, оплату лекарственных препаратов, товаров для детей, оплату задолженности по жилищно-коммунальным услугам и иные неотложные нужды.

Порядок заключения социального контракта регламентирован нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Право на заключение социального контракта имеют малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума. При этом законодательство устанавливает приоритетные категории граждан, которым социальный контракт предоставляется в первоочередном порядке. К таким категориям относятся многодетные семьи, семьи с детьми, семьи, имеющие в своем составе участников специальной военной операции и членов их семей^[29].

Процедура заключения социального контракта включает несколько этапов. На первом этапе гражданин обращается в орган социальной защиты населения с заявлением о назначении государственной социальной помощи на основании социального контракта. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие состав семьи, доходы и иные сведения, необходимые для определения права на помощь. На втором этапе орган социальной защиты проводит проверку представленных сведений и оценивает возможность заключения социального контракта. При положительном решении проводится собеседование с гражданином для определения наиболее подходящего направления помощи и разработки программы социальной адаптации.

На третьем этапе формируется программа социальной адаптации, которая согласовывается с гражданином и включается в социальный контракт в качестве приложения. Программа определяет конкретные мероприятия, сроки их выполнения, ожидаемые результаты и обязательства сторон. После согласования всех условий социальный контракт подписывается гражданином и уполномоченным должностным лицом органа социальной защиты населения.

Размеры выплат по социальному контракту дифференцированы в зависимости от направления помощи. На мероприятия по поиску работы выплачивается ежемесячное пособие в размере величины прожиточного минимума трудоспособного населения на срок до трех месяцев в период поиска работы и еще до трех месяцев после трудоустройства. На прохождение профессионального обучения предусмотрена оплата стоимости курса обучения в размере до 30 000 рублей, а также ежемесячная выплата в размере половины прожиточного минимума на период обучения.

На осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности предоставляется единовременная выплата в размере до 350 000 рублей, которая является наиболее значительной среди всех направлений социального контракта. На ведение личного подсобного хозяйства выделяется до 200 000 рублей. На иные мероприятия по преодолению трудной жизненной ситуации — ежемесячная выплата в размере величины прожиточного минимума на срок до шести месяцев. Указанные размеры являются предельными и могут быть установлены субъектами Российской Федерации в меньшем объеме с учетом региональных особенностей.

Срок действия социального контракта составляет от трех месяцев до одного года в зависимости от направления помощи и содержания программы социальной адаптации. В течение срока действия контракта орган социальной защиты осуществляет сопровождение гражданина, контролирует выполнение программы социальной адаптации и при необходимости оказывает содействие в преодолении возникающих трудностей. По завершении срока действия контракта проводится оценка его эффективности, определяемой как достижение гражданином запланированных результатов.

Институт социального контракта получил значительное развитие в последние годы. С 2021 г. реализация социальных контрактов осуществляется во всех субъектах Российской Федерации с привлечением средств федерального бюджета на условиях софинансирования. Ежегодно заключается несколько сотен тысяч социальных контрактов, что свидетельствует о востребованности данного механизма среди населения. Вместе с тем практика применения социального контракта выявляет ряд проблем, требующих решения: недостаточный охват нуждающихся граждан, различия в условиях предоставления помощи между регионами, сложности в обеспечении устойчивости достигнутых результатов после завершения контракта^[30].

Итак, социальный контракт представляет собой современный правовой механизм преодоления бедности, основанный на принципе взаимных обязательств государства и гражданина. В отличие от традиционных форм социальной помощи, социальный контракт направлен не на поддержание минимального уровня потребления, а на создание условий для устойчивого выхода из бедности посредством трудоустройства, повышения квалификации, развития предпринимательской деятельности или личного подсобного хозяйства. Правовое регулирование социального контракта обеспечивает дифференцированный подход к оказанию помощи в зависимости от конкретных обстоятельств и потенциала получателя. Дальнейшее развитие данного института связано с расширением охвата нуждающихся граждан, повышением размеров выплат и совершенствованием механизмов сопровождения и контроля.

2.3. Проблемы правового регулирования и пути совершенствования социального обеспечения малоимущих граждан

Анализ правового регулирования социального обеспечения малоимущих граждан в Российской Федерации позволяет выявить ряд проблем, снижающих эффективность данного института и препятствующих достижению его целей. Выявление и систематизация указанных проблем имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку создает основу для выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Особую актуальность данный вопрос приобретает в контексте национальных целей развития Российской Федерации, предусматривающих существенное снижение уровня бедности в стране.

Первая группа проблем связана с определением круга получателей государственной социальной помощи. Как было показано ранее, право на помощь имеют малоимущие семьи и граждане, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Однако применение данного критерия на практике сопряжено со значительными трудностями. Прежде всего, прожиточный минимум как граница бедности устанавливается на уровне, обеспечивающем лишь физиологическое выживание, но не достойную жизнь в понимании статьи 7 Конституции Российской Федерации. Граждане, чей доход незначительно превышает прожиточный минимум, формально не признаются малоимущими, хотя их материальное положение немногим отличается от положения получателей помощи^[31].

Существенной проблемой является так называемая «ловушка бедности» — ситуация, при которой увеличение трудового дохода гражданина приводит к утрате права на социальную помощь, в результате чего его совокупный доход может даже снизиться. Данный эффект обусловлен резким характером границы нуждаемости: при доходе на один рубль ниже прожиточного минимума гражданин имеет право на помощь, при доходе на один рубль выше — утрачивает это право полностью. Подобный механизм создает негативные стимулы, препятствуя трудовой активности и легализации доходов. В зарубежной практике данная проблема решается посредством постепенного снижения размера помощи по мере роста дохода, однако российское законодательство такого механизма в полной мере не предусматривает.

Введение комплексной оценки нуждаемости, включающей имущественный критерий и «правило нулевого дохода», было призвано повысить адресность социальной помощи и исключить из числа получателей семьи, не являющиеся действительно нуждающимися. Вместе с тем практика показывает, что данные критерии нередко приводят к исключению из системы помощи семей, находящихся в реальной нужде. «Правило нулевого дохода» не учитывает всего многообразия жизненных ситуаций, при которых трудоспособный гражданин может не иметь официального дохода по объективным причинам, не входящим в установленный перечень исключений^[32].

Региональная дифференциация прожиточного минимума создает дополнительные проблемы. Величина прожиточного минимума существенно различается между субъектами Российской Федерации, что приводит к неравенству в определении круга получателей помощи. Гражданин с одинаковым доходом может признаваться малоимущим в одном регионе и не признаваться таковым в другом. При этом региональные различия в прожиточном минимуме не всегда адекватно отражают реальные различия в стоимости жизни, что приводит к искажениям в системе социальной защиты.

Вторая группа проблем относится к сфере правоприменения. Процедура признания гражданина малоимущим и назначения государственной социальной помощи характеризуется значительной сложностью. Заявитель должен представить многочисленные документы, подтверждающие состав семьи, доходы всех ее членов, наличие имущества и другие обстоятельства. Хотя законодательство предусматривает возможность получения части сведений в рамках межведомственного взаимодействия, на практике данный механизм работает не всегда эффективно, что увеличивает административную нагрузку на заявителей и сроки рассмотрения заявлений.

Проблемой является также субъективизм в оценке отдельных критериев нуждаемости. Законодательное требование о том, что низкий доход должен быть обусловлен причинами, не зависящими от гражданина, предоставляет органам социальной защиты широкие дискреционные полномочия. Отсутствие четких критериев оценки «независящих причин» приводит к различной правоприменительной практике в разных регионах и даже в разных учреждениях одного региона. Это создает неопределенность для граждан и риски необоснованных отказов в помощи^[33].

Судебная защита прав малоимущих граждан также сопряжена с определенными трудностями. Граждане, находящиеся в ситуации материальной нужды, зачастую не имеют ресурсов для обращения за квалифицированной юридической помощью. Сроки судебного рассмотрения дел могут быть значительными, что снижает эффективность защиты в ситуациях, требующих неотложной помощи. Практика показывает, что суды нередко поддерживают позицию органов социальной защиты, особенно в случаях, когда отказ в помощи формально соответствует букве закона, хотя и противоречит его духу.

Третья группа проблем связана с эффективностью социального контракта как механизма преодоления бедности. Несмотря на значительное развитие данного института в последние годы, его охват остается недостаточным по сравнению с числом малоимущих граждан в стране. Многие нуждающиеся семьи не информированы о возможности заключения социального контракта или не понимают его преимуществ по сравнению с традиционными формами помощи. Заявительный порядок предоставления помощи предполагает активность самого гражданина, что не всегда соответствует возможностям лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации^[34].

Проблемой является контроль за исполнением обязательств по социальному контракту. Органы социальной защиты не всегда располагают достаточными ресурсами для полноценного сопровождения получателей помощи и проверки выполнения программы социальной адаптации. Это создает риски нецелевого использования средств и формального отношения к исполнению контрактных обязательств со стороны отдельных граждан.

Наиболее существенной проблемой социального контракта является обеспечение устойчивости достигнутых результатов. Исследования показывают, что значительная часть семей, завершивших социальный контракт с формально положительным результатом, через некоторое время возвращается в состояние бедности. Это обусловлено тем, что социальный контракт не всегда способен устранить глубинные причины бедности: низкий уровень образования, отсутствие востребованной квалификации, ограниченные возможности трудоустройства в конкретной местности, семейные обстоятельства и другие факторы. Краткосрочное вмешательство в рамках социального контракта может быть недостаточным для преодоления этих барьеров.

Региональные различия в практике применения социального контракта также создают проблемы. Условия заключения контракта, размеры выплат, перечень мероприятий программы социальной адаптации существенно различаются между субъектами Федерации. Это приводит к неравенству возможностей для граждан в зависимости от места проживания и не способствует формированию единого правового пространства в сфере социальной защиты^[35].

Выявленные проблемы обусловливают необходимость совершенствования правового регулирования социального обеспечения малоимущих граждан. Представляется целесообразным выделить несколько приоритетных направлений такого совершенствования.

Первое направление связано с унификацией критериев нуждаемости на федеральном уровне. Установление единых правил определения малоимущности, обязательных для всех субъектов Российской Федерации, позволило бы обеспечить равенство граждан в доступе к социальной помощи независимо от места проживания. При этом должна сохраняться возможность учета региональных особенностей в части размеров предоставляемой помощи, но не в части критериев ее назначения.

Второе направление предполагает совершенствование механизма комплексной оценки нуждаемости. Необходимо расширение перечня уважительных причин отсутствия дохода, учитываемых при применении «правила нулевого дохода». Имущественные критерии должны быть скорректированы с учетом реального влияния имущества на материальное положение семьи. Целесообразно также введение механизма постепенного снижения размера помощи по мере роста дохода для преодоления эффекта «ловушки бедности»^[36].

Третье направление касается развития проактивного подхода к назначению социальной помощи. Действующий заявительный порядок предполагает, что гражданин должен самостоятельно обратиться за помощью, что создает барьеры для наиболее уязвимых категорий населения. Переход к проактивному подходу означает, что органы социальной защиты на основе имеющихся данных выявляют потенциальных получателей помощи и информируют их о праве на соответствующие меры поддержки. В ряде случаев помощь может назначаться автоматически, без заявления гражданина, что уже реализовано в отношении отдельных выплат.

Четвертое направление связано с цифровизацией процедур назначения и предоставления социальной помощи. Единая государственная информационная система социального обеспечения призвана обеспечить интеграцию данных различных ведомств и автоматизацию процессов оценки нуждаемости. Развитие данной системы позволяет сократить сроки рассмотрения заявлений, снизить административную нагрузку на заявителей и повысить точность оценки материального положения семей. Вместе с тем необходимо обеспечить защиту персональных данных граждан и предотвратить возможные злоупотребления при использовании информационных систем.

Пятое направление предполагает повышение размеров государственной социальной помощи до уровня, обеспечивающего реальное преодоление бедности. Действующие размеры помощи во многих субъектах Российской Федерации являются незначительными и не позволяют существенно улучшить материальное положение получателей. Увеличение размеров помощи требует дополнительных бюджетных ресурсов, однако является необходимым условием достижения целей социальной политики^[37].

Особое значение совершенствование правового регулирования социального обеспечения малоимущих приобретает в контексте национальных целей развития Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» установлены целевые показатели по снижению уровня бедности: до 7 процентов к 2030 г. и до 5 процентов к 2036 г.^[38]. Достижение данных показателей требует комплексного подхода, выходящего за рамки собственно социального обеспечения.

Снижение бедности до целевых значений невозможно обеспечить исключительно посредством социальных выплат. Необходимо сочетание мер социальной помощи с политикой занятости, обеспечивающей создание рабочих мест с достойной заработной платой; с политикой в сфере образования, повышающей квалификацию и конкурентоспособность работников; с жилищной политикой, снижающей расходы семей на жилье; с политикой поддержки семей с детьми, учитывающей повышенные расходы, связанные с воспитанием детей. Право социального обеспечения в этом контексте выполняет важную, но не единственную функцию в системе мер по преодолению бедности.

Таким образом, правовое регулирование социального обеспечения малоимущих граждан в Российской Федерации характеризуется рядом проблем, снижающих его эффективность. Проблемы определения круга получателей помощи связаны с недостатками критериев нуждаемости, эффектом «ловушки бедности» и региональной дифференциацией. Проблемы правоприменения обусловлены сложностью процедур, субъективизмом в оценке отдельных критериев и трудностями судебной защиты. Проблемы социального контракта касаются охвата, контроля и устойчивости результатов. Преодоление выявленных проблем требует унификации критериев нуждаемости, совершенствования комплексной оценки, развития проактивного подхода, цифровизации процедур и повышения размеров помощи. Достижение национальных целей по снижению бедности предполагает комплексный подход, сочетающий меры социального обеспечения с политикой в сферах занятости, образования и жилья.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволило осуществить комплексный анализ правового регулирования бедности как основания социального обеспечения в Российской Федерации и сформулировать следующие выводы.

Бедность представляет собой специфический социальный риск, занимающий особое место в системе оснований социального обеспечения. В науке права социального обеспечения необходимо разграничивать понятия «бедность», «малоимущность» и «нуждаемость», которые, несмотря на смысловую близость, имеют различное правовое содержание. Бедность выступает наиболее широкой категорией, обозначающей состояние материальной недостаточности. Малоимущность представляет собой правовой статус, приобретаемый в установленном законом порядке. Нуждаемость является юридическим фактом, порождающим право на социальную помощь. Правовая природа бедности как основания социального обеспечения характеризуется рядом особенностей: нестраховым характером, необходимостью комплексной оценки материального положения, изменчивостью и связью с поведением гражданина. Двойственная природа бедности проявляется в том, что она может выступать как самостоятельным социальным риском, так и следствием реализации иных рисков (безработицы, инвалидности, потери кормильца), что имеет принципиальное значение для построения системы социальной защиты.

Конституционные основы социальной защиты малоимущих граждан образуют комплексную систему норм и принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характеристика России как социального государства, содержащаяся в статье 7 Конституции, предопределяет обязанность государственной власти обеспечивать достойную жизнь граждан, в том числе посредством поддержки малоимущих. Конституционное право на социальное обеспечение, гарантированное статьей 39 Конституции, распространяется на случаи бедности через формулировку «в иных случаях, установленных законом». Поправки к Конституции 2020 г. усилили социальную направленность конституционного регулирования, закрепив гарантии минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума и индексации социальных выплат. Реализация конституционных положений обеспечивается системой нормативных, организационных и процессуальных гарантий, включающих законодательство о социальной помощи, систему органов социальной защиты и механизмы судебной защиты прав граждан.

Критерии определения бедности в российском законодательстве образуют комплексную систему, ядром которой является прожиточный минимум. С 2021 г. Россия перешла к относительному методу определения прожиточного минимума, основанному на медианном доходе населения, что позволяет более адекватно отражать реальный уровень жизни. Законодательство предусматривает дифференциацию прожиточного минимума по социально-демографическим группам (трудоспособное население, пенсионеры, дети) и по территориальному признаку (федеральный и региональный уровни). Нуждаемость устанавливается на основе расчета среднедушевого дохода семьи в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ № 512, определяющим перечень учитываемых доходов. Современное законодательство дополняет доходный критерий имущественными требованиями и «правилом нулевого дохода», что усложняет систему определения нуждаемости, но призвано обеспечить более точное выявление лиц, действительно нуждающихся в государственной поддержке.

Государственная социальная помощь выступает основной формой социального обеспечения малоимущих граждан и регулируется Федеральным законом от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ. Данный институт характеризуется нестраховым характером, бюджетным финансированием, адресностью и целевой направленностью на поддержание уровня жизни нуждающихся граждан. Законодательство предусматривает разнообразные виды помощи: денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации), натуральную помощь (топливо, продукты питания, одежда, медикаменты), а также набор социальных услуг для отдельных категорий. Получателями помощи являются малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, чей среднедушевой доход по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума. Порядок назначения помощи основан на заявительном принципе и предполагает проверку нуждаемости с использованием механизмов межведомственного взаимодействия.

Социальный контракт представляет собой современный правовой механизм преодоления бедности, принципиально отличающийся от традиционных форм социальной помощи. Данный институт, введенный в российское законодательство в 2012 г., основан на принципе взаимных обязательств государства и гражданина и направлен на создание условий для устойчивого выхода из бедности. Правовая природа социального контракта характеризуется сочетанием публично-правовых и частноправовых элементов. Законодательство предусматривает пять основных направлений социального контракта: содействие в поиске работы, профессиональное обучение, индивидуальная предпринимательская деятельность, ведение личного подсобного хозяйства и иные мероприятия по преодолению трудной жизненной ситуации. Размеры выплат дифференцированы в зависимости от направления и составляют от ежемесячного пособия в размере прожиточного минимума до единовременной выплаты в 350 000 рублей на открытие собственного дела. Активное развитие института социального контракта в последние годы свидетельствует о его востребованности, однако практика выявляет проблемы охвата, контроля и устойчивости достигнутых результатов.

Анализ правового регулирования социального обеспечения малоимущих граждан позволил выявить ряд проблем, снижающих эффективность данного института. Проблемы определения круга получателей помощи связаны с эффектом «ловушки бедности», когда увеличение дохода приводит к утрате права на помощь и снижению совокупного дохода семьи; с недостатками «правила нулевого дохода», не учитывающего всего многообразия жизненных ситуаций; с региональной дифференциацией условий предоставления помощи. Проблемы правоприменения обусловлены сложностью процедур подтверждения нуждаемости, субъективизмом в оценке отдельных критериев и трудностями судебной защиты прав малоимущих граждан. Проблемы социального контракта касаются недостаточного охвата нуждающихся, сложностей контроля за исполнением обязательств и обеспечения устойчивости результатов после завершения контракта.

Преодоление выявленных проблем требует реализации комплекса мер по совершенствованию правового регулирования. Целесообразна унификация критериев нуждаемости на федеральном уровне для обеспечения равенства граждан в доступе к социальной помощи. Необходимо совершенствование механизма комплексной оценки нуждаемости, включая расширение перечня уважительных причин отсутствия дохода и введение механизма постепенного снижения размера помощи по мере роста дохода. Перспективным направлением является развитие проактивного подхода к назначению помощи, при котором органы социальной защиты выявляют потенциальных получателей на основе имеющихся данных. Цифровизация процедур посредством Единой государственной информационной системы социального обеспечения позволит сократить сроки рассмотрения заявлений и повысить точность оценки нуждаемости. Необходимо также повышение размеров государственной социальной помощи до уровня, обеспечивающего реальное преодоление бедности.

Достижение национальных целей по снижению уровня бедности до 7 процентов к 2030 г. и до 5 процентов к 2036 г. требует комплексного подхода, выходящего за рамки собственно социального обеспечения. Эффективная политика преодоления бедности предполагает сочетание мер социальной помощи с политикой занятости, обеспечивающей создание рабочих мест с достойной заработной платой; с политикой в сфере образования, повышающей квалификацию и конкурентоспособность работников; с жилищной политикой, снижающей расходы семей на жилье. Право социального обеспечения в этом контексте выполняет важную, но не единственную функцию, обеспечивая защиту граждан от социального риска бедности и содействуя их выходу из трудной жизненной ситуации.

Таким образом, бедность является самостоятельным основанием социального обеспечения, правовое регулирование которого в Российской Федерации характеризуется сложившейся системой нормативных актов, разнообразием форм и видов помощи, развитием новых механизмов преодоления бедности. Совершенствование данного регулирования с учетом выявленных проблем и предложенных направлений будет способствовать повышению эффективности социальной защиты малоимущих граждан и достижению национальных целей развития страны.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) [Электронный ресурс]. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. О прожиточном минимуме в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
4. О государственной социальной помощи [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5. О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 05.04.2003 г. № 44-ФЗ. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
6. О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 20.08.2003 г. № 512. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
7. Об оказании субъектами Российской Федерации на условиях софинансирования из федерального бюджета государственной социальной помощи на основании социального контракта в части, не определенной Федеральным законом «О государственной социальной помощи» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2023 г. № 1931. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
8. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
9. Об утверждении методических рекомендаций по оказанию государственной социальной помощи на основании социального контракта [Электронный ресурс]: Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29.03.2024 г. № 159. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
10. Литература
11. Агафонов, В.А. Актуальные проблемы права социального обеспечения [Текст]: учебник для вузов / В.А. Агафонов. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Юрайт, 2023. – 290 с.
12. Благодир, А.Л. Значение универсальной теории советского ученого В.С. Андреева в формировании научной школы права социального обеспечения [Текст] / А.Л. Благодир // Социальное и пенсионное право. – 2022. – № 1. – С. 20–28.
13. Буянова, М.О. Право социального обеспечения. Особенная часть [Текст]: учебник / М.О. Буянова, А.Ю. Гусев, Ф.О. Сулейманова [и др.]; под ред. М.О. Буяновой. – М.: КноРус, 2022. – 280 с.
14. Гаджиалиев, Р.К. Социальный контракт в 2022 году: правовой аспект [Текст] / Р.К. Гаджиалиев // Образование и право. – 2022. – № 9. – С. 164–168.
15. Григорьев, И.В. Право социального обеспечения [Текст]: учебник и практикум для вузов / И.В. Григорьев, В.Ш. Шайхатдинов. – 8-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2023. – 431 с.
16. Григорьева, Н.В. Анализ отдельных положений законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения малоимущих [Текст] / Н.В. Григорьева // Образование и право. – 2023. – № 10. – С. 116–121.
17. Гришина, Е.Е. Адресные выплаты на детей 3–7 и 8–17 лет: доступность, результативность и уроки для единого пособия [Текст] / Е.Е. Гришина, Е.А. Цацура // Социологические исследования. – 2023. – № 3. – С. 76–88.
18. Гусев, А.Ю. Защита социально-обеспечительных прав граждан [Текст]: монография / А.Ю. Гусев. – М.: Дипломатическая академия МИД России, 2022. – 262 с.
19. Забралова, О.С. Социальное государство: понятие, сущность и виды [Текст] / О.С. Забралова // Актуальные проблемы российского права. – 2022. – Т. 17, № 6. – С. 21–31.
20. Иванчина, Ю.В. Трудовое право и право социального обеспечения: взаимодействие в сфере удовлетворения социально значимых потребностей индивида [Текст] / Ю.В. Иванчина, Е.А. Истомина // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. – 2021. – Т. 12, № 3. – С. 568–585.
21. Карпенко, О.И. Адресная социальная помощь: история, современность, перспективы [Текст] / О.И. Карпенко, О.Ю. Павловская // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2021. – № 2. – С. 115–142.
22. Комментарий к законодательству о социальной защите граждан [Текст] / под ред. Ю.П. Орловского. – М.: КОНТРАКТ, 2022. – 560 с.
23. Кручек, И.В. Законы субъекта Российской Федерации и их роль в реализации принципов всеобщности и адресности социального обеспечения [Текст] / И.В. Кручек // Пробелы в российском законодательстве. – 2021. – Т. 14, № 4. – С. 78–84.
24. Мачульская, Е.Е. Право социального обеспечения [Текст]: учебник для вузов / Е.Е. Мачульская [и др.]; под ред. Е.Е. Мачульской. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2023. – 449 с.
25. Мачульская, Е.Е. Проблемы формирования базовых понятий права социального обеспечения [Текст] / Е.Е. Мачульская // Социальное и пенсионное право. – 2023. – № 3. – С. 12–18.
26. Миронова, Т.К. Право социального обеспечения [Текст]: учебное пособие / Т.К. Миронова. – М.: КноРус, 2021. – 304 с.
27. Право социального обеспечения [Текст]: учебник и практикум для вузов / М.В. Филиппова [и др.]; под ред. М.В. Филипповой. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2023. – 451 с.
28. Право социального обеспечения России [Текст]: практикум / отв. ред. Э.Г. Тучкова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2021. – 224 с.
29. Прокофьева, Л.М. Обусловленные социальные трансферты как важное направление развития государственной социальной помощи в России [Текст] / Л.М. Прокофьева, А.А. Миронова // Журнал исследований социальной политики. – 2022. – Т. 20, № 3. – С. 379–398.
30. Разумов, А.А. Бедность в России: региональные особенности и перспективные инструменты снижения ее уровня [Текст] / А.А. Разумов, О.В. Селиванова // Уровень жизни населения регионов России. – 2021. – Т. 17, № 2. – С. 179–191.
31. Разумов, А.А. Неполные семьи в России: масштабы проблемы и социальная помощь [Текст] / А.А. Разумов, О.В. Селиванова // Экономика труда. – 2023. – Т. 10, № 5. – С. 651–668.
32. Семенова, О.Н. Конституционное право на социальное обеспечение: новые требования в содержании юридических гарантий [Текст] / О.Н. Семенова // Вестник Казанского юридического института МВД России. – 2023. – Т. 14, № 2 (52). – С. 29–35.
33. Сулейманова, Ф.О. Распределительная справедливость и правовое регулирование социального обеспечения [Текст] / Ф.О. Сулейманова // Lex Russica. – 2022. – Т. 75, № 3. – С. 76–87.
34. Тимонина, И.В. Правовое регулирование социального обеспечения семей с детьми в Российской Федерации [Текст] / И.В. Тимонина // Право и государство: теория и практика. – 2023. – № 3 (219). – С. 68–70.
35. Трутаева, А.В. Правовое регулирование социального обеспечения в субъектах Российской Федерации [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05 / Трутаева Анна Васильевна; Уральский государственный юридический университет. – Екатеринбург, 2020. – 207 с.
36. Федорова, М.Ю. Конституционная терминология в праве социального обеспечения [Текст] / М.Ю. Федорова // Социальное и пенсионное право. – 2024. – № 1. – С. 5–11.
37. Хорошев, И.А. Источники права социального обеспечения граждан как элемент конституционно-правовых гарантий [Текст] / И.А. Хорошев // Право и государство: теория и практика. – 2023. – № 2 (218). – С. 120–123.