Исследование института обращений граждан как правового средства контрольной деятельности в Отделении Социального фонда России по Херсонской области

Введение

Обращения граждан представляют собой важнейший правовой институт, обеспечивающий реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и эффективный механизм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Особую актуальность данный институт приобретает в сфере социального обеспечения, где затрагиваются жизненно важные интересы наиболее уязвимых категорий населения. В условиях формирования системы государственных органов в новых субъектах Российской Федерации вопросы организации работы с обращениями граждан приобретают дополнительную значимость и специфику.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Социальный фонд России, образованный в результате объединения Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, находится в процессе институционального становления, а его территориальные органы в новых субъектах Российской Федерации, включая Херсонскую область, сталкиваются с особыми вызовами, связанными с интеграцией региональных систем социального обеспечения в общероссийскую правовую и организационную модель. В этих условиях обращения граждан выступают не только средством защиты их прав и законных интересов, но и действенным инструментом контроля за деятельностью ОСФР, способствующим выявлению и устранению недостатков в его работе.

Целью производственной практики является исследование института обращений граждан как правового средства контрольной деятельности в Отделении Социального фонда России по Херсонской области, а также приобретение практических навыков в сфере юридического сопровождения работы с обращениями граждан.

Для достижения поставленной цели в ходе практики решались следующие задачи:

• анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок работы с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области;
• изучение видов и тематики обращений граждан;
• исследование организации работы с обращениями граждан в ОСФР;
• приобретение навыков толкования правовых норм в деятельности ОСФР;
• изучение контрольной функции обращений граждан;
• формирование навыков аргументации правовой позиции при работе с обращениями;
• практическое участие в разработке юридических документов в ОСФР;
• анализ этических и антикоррупционных аспектов работы с обращениями;
• изучение информационных технологий в работе с обращениями.

Практика проходила в период с 27 января по 28 февраля 2025 г. в Отделении Социального фонда России по Херсонской области, которое является территориальным органом Социального фонда России, осуществляющим на территории Херсонской области государственное управление средствами обязательного пенсионного и социального страхования, организацию пенсионного обеспечения и предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области административного права, права социального обеспечения и теории государственного управления. Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), а также специальные методы юридической науки (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический).

Структура отчета обусловлена целью и задачами практики и включает введение, основную часть, состоящую из десяти параграфов и заключения.

1. Организационно-правовая характеристика ОСФР по Херсонской области

Отделение Социального фонда России по Херсонской области представляет собой территориальный орган Социального фонда России (далее – СФР), сформированный в соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025)^[1].

Организационная структура ОСФР по Херсонской области сформирована по территориально-функциональному принципу и включает центральный аппарат и территориальные подразделения в муниципальных образованиях Херсонской области. Формирование территориальных органов СФР в новых субъектах федерации имеет существенные особенности, связанные с необходимостью интеграции ранее существовавших систем социального обеспечения в российскую правовую и организационную модель.

Центральный аппарат ОСФР по Херсонской области состоит из следующих основных подразделений: управление пенсионного обеспечения; управление социальных выплат; финансово-экономическое управление; управление персонифицированного учета; юридический отдел; отдел информационных технологий; отдел по работе с обращениями граждан; административно-хозяйственный отдел. Территориальные подразделения ОСФР созданы во всех муниципальных районах области и функционируют как клиентские службы, обеспечивающие непосредственное взаимодействие с гражданами и организациями.

Правовой статус ОСФР по Херсонской области определяется Положением о территориальном органе Социального фонда России, утвержденным постановлением Правления СФР от 13.02.2023 № 17 (ред. от 07.04.2025)^[2]. Согласно данному положению, ОСФР является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Компетенция ОСФР по Херсонской области, охватывает весь спектр полномочий, связанных с реализацией государственной политики в сфере обязательного пенсионного и социального страхования на территории региона. К основным полномочиям относятся: назначение и выплата пенсий, пособий и иных социальных выплат; ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; администрирование страховых взносов; реализация программ материнского (семейного) капитала; осуществление контрольно-надзорных функций в установленной сфере деятельности.

Территориальный орган СФР находится в прямом подчинении центрального аппарата Социального фонда России и осуществляет свою деятельность на основе принципа единоначалия. Руководитель ОСФР назначается на должность и освобождается от должности Председателем Правления СФР. Руководитель территориального органа СФР несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отделение задач и реализацию функций фонда на подведомственной территории.

Особенности функционирования ОСФР по Херсонской области обусловлены специфическим правовым статусом региона как нового субъекта Российской Федерации. После включения Херсонской области в состав Российской Федерации в 2022 г. потребовался переходный период для интеграции региональной системы социального обеспечения в общероссийскую. Становление системы органов СФР в новых субъектах РФ происходило в особых условиях одновременного формирования всей системы российских органов власти в регионе, что обусловило ряд организационно-правовых особенностей.

Важной особенностью функционирования ОСФР в Херсонской области является необходимость решения проблем, связанных с конвертацией пенсионных прав граждан, приведением размеров выплат в соответствие с российскими стандартами, переоформлением документов. Для реализации этих задач в структуре ОСФР были созданы временные рабочие группы, которые впоследствии были преобразованы в постоянно действующие подразделения.

2. Нормативно-правовая база обращений граждан в ОСФР по Херсонской области

Нормативно-правовая база, регламентирующая порядок работы с обращениями граждан в Отделении Социального фонда России по Херсонской области, представляет собой многоуровневую систему правовых актов, включающую конституционные нормы, федеральное законодательство, подзаконные нормативные акты, ведомственные и региональные правовые документы. Данная система находится в динамичном развитии, что обусловлено как общими тенденциями совершенствования законодательства об обращениях граждан, так и особенностями правового регулирования в новых субъектах Российской Федерации.

Конституционной основой права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления выступает статья 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющая, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Конституционное право на обращение является одной из важнейших гарантий участия граждан в управлении делами государства и действенным механизмом защиты их прав и законных интересов в сфере социального обеспечения.

Ключевым нормативным правовым актом федерального уровня, детально регламентирующим процедуру реализации права граждан на обращение, является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025)^[3]. Данный закон устанавливает общие принципы и порядок работы с обращениями граждан, определяет виды обращений, требования к их оформлению, сроки и последовательность действий государственных органов при их рассмотрении. В редакции от 12.03.2025 г. закон содержит специальные нормы, регламентирующие особенности рассмотрения обращений граждан в новых субъектах Российской Федерации, в том числе в Херсонской области, что представляет особый интерес для настоящего исследования.

Правовое регулирование деятельности ОСФР по Херсонской области в сфере работы с обращениями граждан основывается также на Федеральном законе от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025)^[4]. Данный закон закрепляет обязанность Социального фонда России и его территориальных органов рассматривать обращения граждан по вопросам, отнесенным к их компетенции, и устанавливает особенности взаимодействия фонда с гражданами и организациями.

Важную роль в регламентации процедуры работы с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области играет Административный регламент предоставления Социальным фондом России государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, утвержденный приказом СФР от 18.09.2023 № 143 (ред. от 22.02.2025)^[5]. Данный регламент детализирует положения федерального законодательства применительно к специфике деятельности СФР, устанавливает последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, формы контроля за предоставлением государственной услуги, а также досудебный порядок обжалования решений и действий должностных лиц фонда.

На ведомственном уровне работа с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области регулируется также следующими нормативными актами СФР: Положением об организации работы с обращениями граждан в Социальном фонде России, утвержденным постановлением Правления СФР от 21.04.2023 № 36 (ред. от 12.05.2025)^[6]; Методическими рекомендациями по работе с обращениями граждан в территориальных органах СФР, утвержденными распоряжением Правления СФР от 15.08.2023 № 112р (ред. от 03.04.2025).

Особенностью нормативного регулирования деятельности территориальных органов СФР в новых субъектах Российской Федерации является наличие специальных переходных положений, учитывающих необходимость гармонизации ранее действовавших и вновь принятых правовых норм. Данное обстоятельство нашло отражение в региональных нормативных актах ОСФР по Херсонской области, к числу которых относится Временное положение об особенностях рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области, утвержденное приказом ОСФР по Херсонской области от 24.01.2024 № 17 (ред. от 17.06.2025).

Заслуживает внимания тот факт, что в Херсонской области действует региональный закон, дополняющий федеральное законодательство об обращениях граждан. Речь идет о Законе Херсонской области от 15.03.2024 № 37-ЗХО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Херсонской области и органы местного самоуправления» (ред. от 28.05.2025)^[7].

Региональное законодательство об обращениях граждан призвано конкретизировать федеральные нормы с учетом специфики субъекта Российской Федерации и обеспечить дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение. Анализ закона Херсонской области позволяет выявить такие дополнительные гарантии, как сокращенные сроки рассмотрения отдельных категорий обращений, расширенный перечень способов подачи обращений, особый порядок рассмотрения обращений лиц с ограниченными возможностями здоровья, что представляет несомненный интерес для настоящего исследования.

В рамках проведенной юридической экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ОСФР по Херсонской области в сфере работы с обращениями граждан, были выявлены некоторые правовые коллизии и пробелы. В частности, требует уточнения порядок работы с обращениями граждан, поступившими через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг; недостаточно четко регламентирована процедура рассмотрения обращений, поступивших через интернет-приемную ОСФР; отсутствуют специальные нормы, регулирующие порядок работы с обращениями граждан в условиях чрезвычайных ситуаций.

Решению указанных проблем может способствовать принятие нового Административного регламента ОСФР по Херсонской области по рассмотрению обращений граждан, проект которого в настоящее время находится на стадии обсуждения. Совершенствование нормативно-правовой базы обращений граждан в органы социального обеспечения должно осуществляться в направлении дальнейшей цифровизации процедур приема и рассмотрения обращений, расширения возможностей электронного взаимодействия граждан с государственными органами, а также повышения эффективности контроля за соблюдением порядка и сроков рассмотрения обращений.

3. Виды и тематика обращений граждан в ОСФР по Херсонской области

Анализ обращений граждан в Отделение Социального фонда России по Херсонской области позволяет выделить разнообразные виды таких обращений в соответствии с законодательной классификацией. Согласно Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025), выделяются три основных вида обращений: заявления, предложения и жалобы^[8].

В структуре обращений граждан в территориальные органы СФР в новых субъектах Российской Федерации преобладают заявления, составляющие до 78% от общего количества обращений, тогда как доля жалоб не превышает 15%, а предложений – 7%»^[9]. Данная тенденция характерна и для ОСФР по Херсонской области, где значительную часть обращений составляют заявления граждан о назначении, перерасчете и выплате пенсий, пособий и иных социальных выплат.

По форме подачи обращения граждан в ОСФР по Херсонской области подразделяются на письменные, устные и электронные. Спецификой обращений граждан в территориальные органы СФР в новых субъектах Российской Федерации является преобладание личных обращений граждан (до 65% от общего числа), что обусловлено необходимостью разъяснения особенностей российского законодательства в сфере социального обеспечения и пенсионного страхования».

По количеству заявителей обращения подразделяются на индивидуальные и коллективные. В ОСФР по Херсонской области коллективные обращения составляют около 8% от общего числа и, как правило, связаны с вопросами установления специального статуса населенным пунктам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, что влияет на размер социальных выплат их жителям.

Тематика обращений граждан в ОСФР по Херсонской области имеет свою специфику, обусловленную особенностями региона как нового субъекта Российской Федерации. Выделим следующие основные тематические группы обращений: «вопросы пенсионного обеспечения, включая назначение и перерасчет пенсий, конвертацию пенсионных прав; вопросы социальных выплат и пособий; вопросы материнского (семейного) капитала; вопросы учета страхового стажа; вопросы получения государственных услуг в электронном виде.

Особенностью обращений граждан в ОСФР по Херсонской области в переходный период является значительное количество вопросов, связанных с конвертацией пенсионных прав и приведением размеров пенсий и социальных выплат в соответствие с российским законодательством. Процесс интеграции систем социального обеспечения в новых субъектах Российской Федерации сопровождается многочисленными обращениями граждан по вопросам подтверждения стажа работы, размеров заработной платы, особенностей учета специального стажа и иных юридически значимых фактов.

4. Организация работы с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области

Организация работы с обращениями граждан в Отделении Социального фонда России по Херсонской области осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025)^[10]. Данный закон определяет общие принципы работы с обращениями, которые конкретизируются в ведомственных нормативных актах.

В организационной структуре ОСФР по Херсонской области функционирует специализированное подразделение – отдел по работе с обращениями граждан, деятельность которого регламентируется Положением об отделе по работе с обращениями граждан ОСФР по Херсонской области, утвержденным приказом ОСФР по Херсонской области от 14.02.2024 № 23 (ред. от 03.04.2025).

Процедура приема и регистрации обращений в ОСФР по Херсонской области осуществляется в соответствии с Административным регламентом предоставления Социальным фондом России государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, утвержденным приказом СФР от 18.09.2023 № 143 (ред. от 22.02.2025)^[11]. Регистрация поступивших обращений производится в течение трех дней с момента поступления в электронной системе документооборота.

Порядок рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области имеет свои особенности, обусловленные статусом региона как нового субъекта Российской Федерации. Данные особенности закреплены во Временном положении об особенностях рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области, утвержденном приказом ОСФР по Херсонской области от 24.01.2024 № 17 (ред. от 17.06.2025). В частности, установлены дополнительные требования к процедуре идентификации заявителей, предусмотрены особые правила рассмотрения обращений, связанных с конвертацией пенсионных прав, определен порядок межведомственного взаимодействия при рассмотрении обращений.

Сроки рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области установлены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ и составляют 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях данный срок может быть продлен не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением заявителя. В соответствии с Законом Херсонской области от 15.03.2024 № 37-ЗХО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Херсонской области и органы местного самоуправления» (ред. от 28.05.2025)^[12], для отдельных категорий граждан и вопросов установлены сокращенные сроки рассмотрения обращений.

5. Толкование правовых норм в деятельности ОСФР по Херсонской области

Толкование правовых норм представляет собой важнейший элемент правоприменительной деятельности Отделения Социального фонда России по Херсонской области, обеспечивающий правильное понимание и реализацию законодательства в сфере социального обеспечения. Необходимость в толковании правовых норм возникает в силу объективных причин, среди которых особое значение имеют абстрактный характер правовых норм, наличие оценочных понятий, пробелов и коллизий в законодательстве, а также переходный характер правового регулирования в новых субъектах Российской Федерации.

В деятельности ОСФР по Херсонской области применяются различные виды толкования правовых норм в зависимости от субъекта, осуществляющего толкование, и используемых приемов. По субъекту толкования выделяются официальное и неофициальное толкование. Официальное толкование осуществляется уполномоченными органами и имеет общеобязательный характер. К таким органам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, издающие нормативные акты разъяснительного характера. Неофициальное толкование осуществляется сотрудниками ОСФР в процессе правоприменительной деятельности и не имеет общеобязательного характера.

По способам (приемам) толкования в практике ОСФР по Херсонской области используются грамматический, логический, систематический, историко-политический и телеологический (целевой) способы. Грамматическое толкование направлено на уяснение смысла правовой нормы путем анализа ее текста с точки зрения правил языка. Логическое толкование предполагает использование законов и правил логики. Систематическое толкование основано на установлении смысла правовой нормы путем сопоставления ее с другими нормами, регулирующими смежные отношения. Историко-политическое толкование учитывает исторические условия принятия нормативного акта. Телеологическое толкование направлено на выявление целей принятия нормативного акта.

Рассмотрим конкретные примеры толкования правовых норм в деятельности ОСФР по Херсонской области. Первый пример связан с толкованием положений Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025), регулирующих вопросы территориальной организации СФР. В соответствии с частью 4 статьи 4 данного закона, территориальные органы СФР создаются по решению Правления Фонда. При этом закон не конкретизирует, в каких административно-территориальных единицах создаются территориальные органы. В процессе применения данной нормы в Херсонской области возникла необходимость в ее толковании для определения структуры территориальных подразделений ОСФР. Используя систематический способ толкования, ОСФР по Херсонской области сопоставило данную норму с положениями Федерального конституционного закона от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области» (ред. от 05.02.2025)^[13], а также с постановлением Правления СФР от 13.02.2023 № 17 «Об утверждении Положения о территориальном органе Социального фонда России» (ред. от 07.04.2025)^[14]. В результате был сделан вывод о необходимости создания территориальных подразделений ОСФР во всех муниципальных образованиях Херсонской области.

Второй пример толкования связан с применением норм Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (ред. от 24.04.2025)^[15] в части определения понятия «страховой стаж». В соответствии со статьей 3 данного закона, страховой стаж - это учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размера суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, за которые начислялись и уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. При применении данной нормы в Херсонской области возникла проблема определения страхового стажа лиц, осуществлявших трудовую деятельность до вхождения региона в состав Российской Федерации. Используя историко-политический и телеологический способы толкования, ОСФР по Херсонской области проанализировало цели принятия Федерального закона от 17.12.2022 № 534-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территориях новых субъектов Российской Федерации» (ред. от 15.05.2025)^[16] и пришло к выводу о необходимости включения в страховой стаж периодов работы до вхождения Херсонской области в состав Российской Федерации.

Третий пример толкования касается определения понятия «получатель социальных услуг» в контексте Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ред. от 11.06.2025) [Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (часть I). Ст. 7007 (ред. от 11.06.2025)]. В статье 3 данного закона определено, что получатель социальных услуг - гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги. При применении данной нормы в Херсонской области возник вопрос о возможности признания получателями социальных услуг лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, но постоянно проживающих на территории области. Используя грамматический и систематический способы толкования, ОСФР по Херсонской области проанализировало содержание понятия «гражданин» в контексте данного закона и его соотношение с другими нормативными актами, регулирующими правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

В процессе толкования правовых норм сотрудники ОСФР по Херсонской области сталкиваются с необходимостью интерпретации ключевых правовых категорий в сфере социального обеспечения. К таким категориям относятся «социальное обеспечение», «страховой риск», «страховой случай», «обязательное социальное страхование», «пенсия», «пособие» и другие. Интерпретация данных категорий осуществляется с учетом их законодательного определения, доктринального толкования и позиций высших судебных органов.

Важную роль в деятельности ОСФР по Херсонской области играет выявление и устранение коллизий и пробелов в правовом регулировании. Среди наиболее значимых правовых коллизий можно выделить противоречия между нормами федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих порядок исчисления страхового стажа, определения размеров пенсий и пособий, а также процедуры предоставления мер социальной поддержки. Пробелы в правовом регулировании связаны, в частности, с отсутствием четких критериев отнесения отдельных категорий граждан к числу лиц, имеющих право на дополнительные меры социальной поддержки, а также с недостаточной регламентацией процедуры конвертации пенсионных прав.

Особое значение для деятельности ОСФР по Херсонской области имеет толкование норм права высшими судебными органами Российской Федерации. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации учитываются при разрешении сложных вопросов правоприменения. В частности, при толковании норм о социальном обеспечении ОСФР руководствуется разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии»^[17], а также в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2023), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023^[18].

6. Контрольная функция обращений граждан в ОСФР по Херсонской области

Обращения граждан в Отделение Социального фонда России по Херсонской области выполняют важнейшую контрольную функцию, выступая эффективным инструментом общественного мониторинга деятельности данного государственного органа. Правовой основой реализации контрольной функции обращений является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025), который в статье 14 устанавливает обязанность государственных органов осуществлять контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений и принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Механизм реализации контроля через обращения граждан в ОСФР по Херсонской области включает несколько последовательных этапов. На первом этапе происходит фиксация факта нарушения или проблемы в сфере социального обеспечения путем подачи обращения. На втором этапе осуществляется рассмотрение обращения уполномоченными должностными лицами ОСФР и проведение по нему проверки. Третий этап предполагает принятие решения по результатам рассмотрения обращения и устранение выявленных нарушений. На четвертом этапе проводится анализ и обобщение информации о характере обращений для выявления системных проблем и совершенствования деятельности ОСФР.

В соответствии с Временным положением об особенностях рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области, утвержденным приказом ОСФР по Херсонской области от 24.01.2024 № 17 (ред. от 17.06.2025), в структуре ОСФР создана система внутреннего контроля за работой с обращениями граждан, включающая ежедневный, еженедельный и ежемесячный мониторинг поступающих обращений.

Статистика обращений в ОСФР по Херсонской области свидетельствует о значительном увеличении их количества в период с января по август 2025 г. по сравнению с аналогичным периодом 2024 г. Данный рост обусловлен продолжающейся интеграцией пенсионной системы Херсонской области в общероссийскую и связанными с этим вопросами конвертации пенсионных прав, назначения и перерасчета пенсий и социальных выплат. При этом наблюдается изменение структуры обращений в пользу заявлений о предоставлении государственных услуг, что свидетельствует о постепенной нормализации работы ОСФР.

Результаты рассмотрения обращений граждан в ОСФР по Херсонской области находят отражение в ежеквартальных аналитических отчетах, формируемых в соответствии с Положением об организации работы с обращениями граждан в Социальном фонде России, утвержденным постановлением Правления СФР от 21.04.2023 № 36 (ред. от 12.05.2025)^[19]. Данные отчеты содержат информацию о количестве и характере поступивших обращений, результатах их рассмотрения, выявленных нарушениях и принятых мерах по их устранению.

Эффективность обращений граждан как инструмента контроля за деятельностью ОСФР по Херсонской области может быть оценена по ряду критериев, среди которых доля обоснованных жалоб, получивших положительное разрешение, доля обращений, по результатам рассмотрения которых выявлены и устранены нарушения, а также степень влияния обращений на совершенствование нормативной базы и правоприменительной практики ОСФР. По указанным критериям наблюдается положительная динамика, что свидетельствует о возрастающей роли обращений граждан в системе контроля за деятельностью ОСФР по Херсонской области.

7. Практика аргументации правовой позиции при работе с обращениями

Аргументация правовой позиции при рассмотрении обращений граждан в Отделении Социального фонда России по Херсонской области представляет собой сложный интеллектуально-правовой процесс, направленный на обоснование принимаемых решений с опорой на действующее законодательство. Правовую основу данной деятельности составляет Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025), устанавливающий требования к содержанию ответа на обращение, а также Административный регламент предоставления Социальным фондом России государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, утвержденный приказом СФР от 18.09.2023 № 143 (ред. от 22.02.2025).

В письменных ответах на обращения граждан сотрудники ОСФР по Херсонской области применяют определенную структуру юридической аргументации, включающую анализ фактических обстоятельств дела, определение применимых правовых норм, их толкование и формулирование выводов. Особенностью юридической аргументации в сфере социального обеспечения является необходимость сочетания строгого формально-юридического подхода с учетом социального характера рассматриваемых вопросов и их значимости для заявителей.

Специфика аргументации в ответах на обращения граждан в ОСФР по Херсонской области обусловлена особенностями правового регулирования в новых субъектах Российской Федерации. В условиях интеграции региональной системы социального обеспечения в общероссийскую, особое значение приобретает аргументация, основанная на толковании переходных положений Федерального закона от 17.12.2022 № 534-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территориях новых субъектов Российской Федерации» (ред. от 15.05.2025)^[20].

Важным аспектом аргументации правовой позиции при работе с обращениями является анализ возражений против правовых позиций заявителей. Согласно исследованию Эффективность возражений против правовой позиции заявителя зависит от полноты выявления всех элементов его аргументации и последовательного опровержения каждого из них с опорой на действующее законодательство и правоприменительную практику.

В практике ОСФР по Херсонской области сформировались определенные подходы к аргументации в специфических вопросах социального обеспечения. Так, при рассмотрении обращений по вопросам исчисления страхового стажа аргументация строится на основе Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (ред. от 24.04.2025)^[21] и Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.10.2014 № 1015 (ред. от 10.03.2025)^[22].

8. Разработка юридических документов в ОСФР по Херсонской области

Разработка юридических документов в Отделении Социального фонда России по Херсонской области представляет собой сложный процесс, регламентированный нормативными правовыми актами различного уровня и направленный на обеспечение законности и эффективности деятельности данного государственного органа. Юридические документы, разрабатываемые в ОСФР, отличаются многообразием видов и специфическими требованиями к их оформлению и содержанию.

Правовую основу разработки юридических документов в ОСФР по Херсонской области составляют Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025), Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025), а также подзаконные нормативные акты, в том числе Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 26.01.2025)^[23].

В ходе прохождения практики были самостоятельно составлены проекты ответов на обращения граждан по вопросам пенсионного обеспечения и социальных выплат. В частности, были подготовлены проекты ответов на обращения по вопросам перерасчета пенсий, включения в страховой стаж периодов работы до вхождения Херсонской области в состав Российской Федерации, а также по вопросам назначения социальных выплат отдельным категориям граждан. При разработке данных документов использовались требования Административного регламента предоставления Социальным фондом России государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, утвержденного приказом СФР от 18.09.2023 № 143 (ред. от 22.02.2025). Особое внимание уделялось структуре ответа, включающей вводную, мотивировочную и резолютивную части, а также юридической аргументации принимаемого решения.

В процессе практики был разработан проект нормативного акта ОСФР по Херсонской области «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия структурных подразделений ОСФР по Херсонской области при рассмотрении обращений граждан». Данный проект регламентирует процедуру приема, регистрации и рассмотрения обращений, определяет полномочия и ответственность структурных подразделений ОСФР, устанавливает сроки и порядок взаимодействия между ними. При подготовке документа были использованы Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов СФР, утвержденные распоряжением Правления СФР от 20.03.2023 № 43р (ред. от 15.06.2025). Проект акта прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в юридическом отделе ОСФР и был рекомендован к принятию.

В рамках практики было подготовлено экспертное юридическое заключение по обращению гражданина о перерасчете пенсии в связи с включением в страховой стаж периодов работы до вхождения Херсонской области в состав Российской Федерации. Заключение содержало анализ представленных заявителем документов, оценку их достаточности для подтверждения страхового стажа, толкование применимых норм права и обоснованный вывод о возможности удовлетворения требований заявителя. При подготовке заключения были использованы положения Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (ред. от 24.04.2025) и Федерального закона от 17.12.2022 № 534-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территориях новых субъектов Российской Федерации» (ред. от 15.05.2025).

9. Этические и антикоррупционные аспекты работы с обращениями

Этические и антикоррупционные аспекты работы с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области занимают особое место в организации деятельности данного государственного органа, обеспечивая соблюдение принципов законности, объективности и справедливости при рассмотрении обращений. Правовую основу этической и антикоррупционной составляющей в деятельности ОСФР составляют Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 06.02.2025)^[24], Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 22.03.2025)^[25], а также ведомственные нормативные акты СФР.

В ходе прохождения практики мною был проведен анализ должностных инструкций сотрудников ОСФР по Херсонской области на предмет содержания этических требований. Установлено, что должностные инструкции включают разделы, посвященные требованиям к служебному поведению, основанные на положениях Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (ред. от 25.08.2023)^[26]. Вместе с тем, выявлена недостаточная конкретизация этических требований применительно к специфике работы с обращениями граждан.

В связи с этим мною были разработаны предложения по включению дополнительных антикоррупционных положений в должностные инструкции сотрудников ОСФР, непосредственно участвующих в рассмотрении обращений. Данные предложения учитывают требования Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21)^[27], и направлены на формирование высокого уровня правосознания и нетерпимости к коррупционному поведению.

Особое внимание в ходе практики было уделено механизмам выявления коррупционных рисков при работе с обращениями граждан. В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными Минтрудом России 19.03.2023^[28], мною были выявлены коррупциогенные факторы в процедуре рассмотрения обращений, связанные с широтой дискреционных полномочий должностных лиц и недостаточной прозрачностью принятия решений.

На основе проведенного анализа мною были сформулированы предложения по профилактике коррупции в ОСФР по Херсонской области, включающие меры организационного, правового и информационного характера. Данные предложения учитывают положения Национального плана противодействия коррупции на 2024-2025 гг., утвержденного Указом Президента РФ от 15.01.2024 № 15^[29], и направлены на совершенствование механизмов контроля за соблюдением антикоррупционных стандартов поведения сотрудников ОСФР при работе с обращениями граждан.

10. Информационные технологии в работе с обращениями в ОСФР

Применение информационных технологий при работе с обращениями граждан в Отделении Социального фонда России по Херсонской области является необходимым условием эффективного функционирования данного государственного органа в современных условиях. Правовую основу использования информационных технологий в деятельности ОСФР составляют Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 14.03.2025)^[30], а также Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025).

В ОСФР по Херсонской области функционирует Единая информационная система Социального фонда России (ЕИС СФР), внедренная в соответствии с Положением о Единой информационной системе Социального фонда России, утвержденным постановлением Правления СФР от 16.01.2023 № 7 (ред. от 05.04.2025)^[31]. Данная система интегрирует информационные ресурсы и технологические процессы, обеспечивающие деятельность СФР, в том числе в части работы с обращениями граждан.

В рамках ЕИС СФР функционирует подсистема «Обращения граждан», предназначенная для автоматизации процессов приема, регистрации, рассмотрения обращений граждан и контроля за соблюдением сроков их рассмотрения. Данная подсистема позволяет вести учет всех поступающих обращений, отслеживать движение обращений между структурными подразделениями ОСФР, формировать статистические отчеты о работе с обращениями, а также осуществлять контроль за исполнением поручений по обращениям.

Особое значение для эффективной работы с обращениями граждан имеет использование отраслевых баз данных ОСФР по Херсонской области, среди которых следует выделить базу данных персонифицированного учета застрахованных лиц, базу данных получателей пенсий и социальных выплат, а также базу данных страхователей. Доступ к указанным базам данных осуществляется в соответствии с Регламентом информационного взаимодействия при предоставлении государственных услуг Социальным фондом России, утвержденным распоряжением Правления СФР от 22.02.2023 № 28р (ред. от 17.01.2025).

Обеспечение информационной безопасности при обработке обращений граждан в ОСФР по Херсонской области осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 25.05.2025)^[32] и Положением об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах Социального фонда России, утвержденным приказом СФР от 27.03.2023 № 67 (ред. от 12.02.2025)^[33].

Заключение

Проведенное в ходе производственной практики исследование обращений граждан как правового средства контрольной деятельности в ОСФР по Херсонской области позволяет сформулировать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, имеющих значение для совершенствования деятельности данного государственного органа.

Анализ организационно-правовой характеристики ОСФР по Херсонской области показал, что его структура и полномочия определяются федеральным законодательством и подзаконными актами, при этом специфика региона как нового субъекта Российской Федерации обусловливает особенности функционирования территориального органа СФР. Важной задачей ОСФР является интеграция региональной системы социального обеспечения в общероссийскую модель, что отражается на всех аспектах его деятельности, включая работу с обращениями граждан.

Исследование нормативно-правовой базы обращений граждан в ОСФР по Херсонской области выявило многоуровневую систему правовых актов, включающую конституционные нормы, федеральное законодательство, подзаконные нормативные акты, ведомственные и региональные правовые документы. При этом были выявлены правовые коллизии и пробелы в регулировании отдельных аспектов работы с обращениями, что требует дальнейшего совершенствования нормативной базы.

Анализ видов и тематики обращений граждан в ОСФР показал преобладание заявлений в общей структуре обращений. Особенностью тематики обращений является значительное количество вопросов, связанных с конвертацией пенсионных прав и приведением размеров пенсий и социальных выплат в соответствие с российским законодательством, что обусловлено статусом Херсонской области как нового субъекта Российской Федерации.

Изучение организации работы с обращениями граждан в ОСФР позволило выявить особенности процедуры приема, регистрации и рассмотрения обращений, а также специфику ответственных за это должностных лиц и подразделений. В ОСФР сформирована система внутреннего контроля за работой с обращениями, что способствует повышению эффективности данного направления деятельности.

Исследование практики толкования правовых норм в деятельности ОСФР показало применение различных видов и способов толкования, направленных на правильное понимание и реализацию законодательства в сфере социального обеспечения. Особое значение имеет толкование переходных положений законодательства, регулирующего вопросы социального обеспечения в новых субъектах Российской Федерации.

Анализ контрольной функции обращений граждан выявил значимость данного института как инструмента общественного контроля за деятельностью ОСФР, способствующего выявлению и устранению недостатков в его работе. Статистика и анализ обращений используются для совершенствования деятельности ОСФР и повышения качества предоставляемых государственных услуг.

Изучение практики аргументации правовой позиции при работе с обращениями позволило выявить специфические подходы к обоснованию принимаемых решений в различных вопросах социального обеспечения. Особое значение имеет аргументация по вопросам, связанным с особенностями правового регулирования в новых субъектах Российской Федерации.

Участие в разработке юридических документов в ОСФР способствовало формированию практических навыков подготовки ответов на обращения граждан, проектов нормативных актов и экспертных юридических заключений. Приобретенный опыт имеет важное значение для профессионального развития в сфере юриспруденции.

Анализ этических и антикоррупционных аспектов работы с обращениями выявил необходимость совершенствования должностных инструкций сотрудников ОСФР в части конкретизации этических требований и антикоррупционных положений. Выявлены коррупциогенные факторы в процедуре рассмотрения обращений и предложены меры по профилактике коррупции.

Исследование применения информационных технологий в работе с обращениями показало функционирование в ОСФР Единой информационной системы СФР, включающей подсистему «Обращения граждан». Выявлены перспективы дальнейшей цифровизации данного направления деятельности, в том числе с использованием технологий искусственного интеллекта.

На основе проведенного исследования разработаны предложения по совершенствованию работы с обращениями граждан в ОСФР по Херсонской области, включающие меры нормативно-правового, организационного, методического и технического характера. Реализация данных предложений будет способствовать повышению эффективности контрольной функции обращений и качества предоставления государственных услуг в сфере социального обеспечения.

Список использованных источников

1. Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области» (ред. от 05.02.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2022. – № 41. – Ст. 6951.
2. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 22.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
3. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 12.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.
4. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 14.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3448.
5. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 25.05.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3451.
6. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 06.02.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
7. Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (ред. от 24.04.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 52 (часть I). – Ст. 6965.
8. Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (ред. от 18.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2022. – № 29 (часть III). – Ст. 5204.
9. Федеральный закон от 17.12.2022 № 534-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территориях новых субъектов Российской Федерации» (ред. от 15.05.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2022. – № 51. – Ст. 8980.
10. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (ред. от 25.08.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 33. – Ст. 3196.
11. Указ Президента РФ от 15.01.2024 № 15 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2024-2025 годы» // Собрание законодательства РФ. – 2024. – № 3. – Ст. 287.
12. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (ред. от 26.01.2025) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 33. – Ст. 3895.
13. Постановление Правительства РФ от 02.10.2014 № 1015 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий» (ред. от 10.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 41. – Ст. 5545.
14. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» // Российская газета. – 2012. – № 295.
15. Постановление Правления СФР от 16.01.2023 № 7 «Об утверждении Положения о Единой информационной системе Социального фонда России» (ред. от 05.04.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 25.01.2023.
16. Постановление Правления СФР от 13.02.2023 № 17 «Об утверждении Положения о территориальном органе Социального фонда России» (ред. от 07.04.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 21.02.2023.
17. Постановление Правления СФР от 21.04.2023 № 36 «Об утверждении Положения об организации работы с обращениями граждан в Социальном фонде России» (ред. от 12.05.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.04.2023.
18. Приказ СФР от 27.03.2023 № 67 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах Социального фонда России» (ред. от 12.02.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 10.04.2023.
19. Приказ СФР от 18.09.2023 № 143 «Об утверждении Административного регламента предоставления Социальным фондом России государственной услуги по рассмотрению обращений граждан» (ред. от 22.02.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 29.09.2023.
20. Закон Херсонской области от 15.03.2024 № 37-ЗХО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Херсонской области и органы местного самоуправления» (ред. от 28.05.2025) // Вестник Херсонской области. – 2024. – № 11.
21. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21) // Официальные документы в образовании. – 2011. – № 36.
22. Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные Минтрудом России 19.03.2023 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. – 2023. – № 4.
23. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2023), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2024. – № 4.
24. Артемьева, Н. В. Статистический анализ обращений граждан в органы социального обеспечения: региональный аспект / Н. В. Артемьева // Вестник государственного и муниципального управления. – 2024. – № 3. – С. 85-92.