Исполнительная власть: понятие и характеристика

Введение

Роль исполнительной власти в жизни государства и общества трудно не оценить. Обычно, исполнительная власть в повседневной жизни чаще всего контактирует с гражданами. Ей отводится особая роль – исполнение. Среди трёх ветвей власти именно на неё возлагается задача претворения в жизнь законодательных актов государства. От неё зависит насколько эффективно будет осуществляться государственное управление, будет реализовываться защита прав и интересов граждан.

Характерной особенностью исполнительной власти является определение её функциональных особенностей. Эта особенность исполнительной власти заключается в реализации на территории государства законодательства, осуществления государственного управления путём распорядительно-исполнительной деятельности. Поэтому исследование исполнительной власти является весьма актуальным.

Предметом исследования является исполнительная власть.

Объектом исследования является научная литература по административному праву.

Цель работы изучить исполнительную власть, это достигается путем решения следующих задач:

• изучить понятие и сущность исполнительной власти;
• исследовать системно правовую характеристику исполнительной власти;
• проанализировать характеристику деятельности и административно-правовой статус органов исполнительной власти.

В данном исследовании используются следующие методы: изучение и анализ научной литературы, сравнение различных точек зрения, а также ознакомление со статистическими данными и их анализ.

В ходе написания реферативной работы автор изучил фундаментальные научные исследования отечественных и зарубежных ученых по обозначенной теме.

1. Понятие и сущность исполнительной власти

Термин «исполнительная власть» получил широкое распространение в 90-х годах XX века. Он фигурировал в законодательных актах, и научных работах, но единого подхода для определения данного термина выявлено до сих пор не было. В разные времена большинство ученых трактует данный термин по-разному.

Ряд таких ученых, как М.В. Костенников, В. М. Гессен, Ф.М. Кокошкин. В. В. Лазарев и др. в своих трудах ставили понятие «исполнительная власть» в один ряд с понятием «правительственная власть» [3, c. 38].

С. П. Покровский в своих работах использовал термин «министерская власть», но под этим термином подразумевалась правительственная власть.

А. А. Алексеев приравнивал исполнительную власть к административной [3, c. 38].

Д.Н. Бахрах разделял его точку зрения, и говорил о том, что «исполнительная власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества» [3, c. 39].

Административную власть принято понимать с разных точек зрения. Одни ученые считают, что в административную власть входят правовые возможности управления и подчинения своей воле людей, а также возможность издания правовых актов, которые тоже в свою очередь регулируют общественные нормы.

Сторонники второй точки зрения говорят о том, что понятие административной власти подразумевает под собой политико-правовые явления и включают в себя публичную администрацию, и соответственно компетенцию органов, входящих в ее состав, а ах же служащих, и полномочия их деятельности.

К. С. Бельский исследует понятие «исполнительная власть» в двух смыслах. В широком смысле исполнительная власть подвергается рассмотрению в качестве системы органов, реализующих государственное управление, наделенными властными полномочиями и осуществляющих нормальное функционирование жизни общества. А в узком смысле под исполнительной властью подразумевается возможность и правомочие властвующего субъекта принимать властное решение для реализации компетенции органа власти или обеспечения полномочий лица, замещающего государственную должность [6, c. 148].

Если разбирать связь понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», то необходимо отметить тот факт, что после принятия Конституции РФ в нормативно-правовых документах стали исчезать такие понятия, как: «государственное управление», «орган государственного управления». Некоторые ученые (Б. Н. Чичерин, Ю. М. Козлов, Ю.Н. Старилов) не разделяют точку зрения законодателя, и считают, что понятие «государственного управления» намного шире понятия «исполнительной власти» [3, c. 40].

Исходя из вышеперечисленного, можно сделать вывод о том, что понятие «исполнительная власть» включает в себя понятие государственно-властных полномочий, которые претворяют в жизнь специально учрежденные органы, и основополагающей функцией можно назвать исполнение и контроль над исполнением определенных нормативно-правовых актов.

Исполнительную власть можно отнести к политико-правовой категории, а государственное управление в свою очередь к организационно-правовой. И та, и другая государственно-правовая категория имеет право на существование, поскольку, государственно-властных механизм не может нормально функционировать без государственного управления.

Государственное управление можно понимать в таком ключе, как исполнительно-распорядительная деятельность, и тогда она не противопоставляется понятию «исполнительная власть», понимаемое, как деятельность органов, реализующих исполнительную власть. Деятельность органов, реализующих исполнительную власть, не может быть отождествлена с государственной деятельностью. Поскольку органы исполнительной власти хоть реализуют властны полномочия, и оказывают воздействие на деятельность окружающих, но в проявлении данных действия такие органы все же сохраняют свою независимость. Иными словами, так проявляется не сама власть, а лишь отдельная ее часть.

Исходя из вышеперечисленного необходимо сделать вывод о том, что исполнительную власть не стоит принимать за исполнительную деятельность. Власть в данном случае будет выступать лишь внешним выражением.

Следовательно, нельзя сказать, что исполнительная власть идентична с государственным управлением, который зачастую характеризуется в виде определенного критерия государственно-властной деятельности, хоть он и непосредственно связан с претворением в жизнь исполнительной власти.

На основании всех вышеперечисленных фактов можно сделать вывод о том, что термин «исполнительная власть» так до сих пор точно и не сформулирован, из-за того, что существует большое количество различных точек зрения по этому поводу, и все они имеют право на существование, поскольку каждое определение затрагивает и раскрывает отдельные моменты, относящиеся к пониманию данного понятия.

2. Системно правовая характеристика исполнительной власти

Часто понятие исполнительной власти дается через раскрытие совокупности полномочий характерных для неё «полномочия по нормативно правовому (подзаконному) регулированию (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия» [4, с. 23].

Функционирование исполнительной власти напрямую направлено на эффективную реализацию нормативно-правовых актов. Исполнительные органы государственной власти на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивают применение нормативных предписаний и продолжают их подзаконное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение — властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному кругу лиц и разрешающий конкретную проблему. Применение права исполнительной властью и есть управленческая деятельность исполнительной власти [5 с. 130].

Исполнительная власть представлена системой государственных органов, имеющих, как вертикальную структуру, характеризующейся отношениями власти и подчинения, так и горизонтальную плоскость, ввиду образования исполнительных органов по их сферам жизнедеятельности и наделения их соответствующей компетенцией. При этом, несмотря на сложность и многогранность существующей системы исполнительных органов государственной власти, в Российской Федерации до сих пор отсутствует законодательное закрепление такой системы для федеральных органов исполнительной власти.

На уровне Конституции Российской Федерации и федерального законодательства не установлены полный перечень федеральных органов исполнительной власти, их виды, отличия одних видов государственных органов от других по их правовому статусу. Конституционные нормы регламентируют лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, являющегося высшим исполнительным органов государственной власти Российской Федерации. Наличие различных организационных форм, видов органов исполнительной власти определяется отраслевым принципом организации государственного управления.

Говоря о принципах функционирования исполнительной власти можно подразделить их на общие и специальные. Общие принципы пронизывают деятельность всех ветвей государственной власти, к ним относятся законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм и др. К частным принципам, характерным для исполнительной ветви власти можно отнести следующие — принцип единства системы исполнительной власти; сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий; принцип плановости.

Исполнительная власть возникает в качестве самостоятельной ветви единой государственной власти в развитых демократических государствах и носит публичный характер. Она взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов» и формализуется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной компетенцией, в государственном механизме исполнительная власть представлена органами, которые образуют систему органов исполнительной власти [8, с. 84].

Деятельность исполнительной власти направлена во внешнюю среду, в качестве объекта этой деятельности главным образом выступает общество. При рассмотрении органов исполнительной власти субъектов как объекта конституционно-правового регулирования обращают на себя внимание две существенные характеристики, закрепленные в статье 77 Конституции Российской Федерации: самостоятельность организации органов государственной власти субъектами Российской Федерации и единство системы исполнительной власти Федерации и субъектов [2, c. 223].

Исходя из данных характеристик, под исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации можно понимать самостоятельные структурные единицы в системе государственной исполнительной власти, реализующие функции государственного управления в пределах границ субъекта Российской Федерации и предоставленных ему полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать обобщающий вывод, что исполнительная власть — самостоятельная ветвь государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, представляющая собой систему органов государственной власти, осуществляющих функции по исполнению, реализации законодательства в различных отраслях жизнедеятельности, и изданию в соответствии с ними подзаконных нормативных актов и образованных на основе принципов единства организации системы исполнительной власти и самостоятельности организации органов государственной власти субъектами Российской Федерации с учетом особенностей организации государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Характеристика деятельности и административно-правовой статус органов исполнительной власти

Содержание деятельности органов исполнительной власти заключается в осуществлении ими определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Задачи, функции и полномочия органа исполнительной власти образуют компетенцию этого органа. Полномочия органов исполнительной власти выражаются, прежде всего, в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т. е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер [7, c. 11].

Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Президентом Российской Федерации путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно Конституции РФ, Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ. Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ [9, c. 112].

Органы исполнительной власти, создаваемые в системе исполнительной власти — это государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

По характеру компетенции органы исполнительной власти можно классифицировать:

органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (Правительство РФ);

органы исполнительной власти отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);

органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);

органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы) [12, c. 372].

По порядку разрешения подведомственных вопросов:

коллегиальные органы исполнительной власти (Правительство РФ);

единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).

По организационно-правовой форме:

министерства;

федеральные службы,

федеральные агентства.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается, прежде всего, верховенством Конституции и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции РФ и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц; прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации [10, c. 110].

Следует также подчеркнуть, что федеральные органы государственной власти организованы и действуют на основе принципов. В научной литературе принципам построения системы исполнительных органов власти было уделено значительное внимание. Анализу подвергались линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления, использовавшиеся при построении советской и впоследствии российской системы органов управления. Исследуя вопросы рационализации государственного аппарата на научной основе, В.Г. Вишняков пришел к выводу о том, что «вопрос о создании рациональных взаимоотношений между органами управления: должен решаться путем анализа функций управлений», поскольку «анализ этих функций позволяет выяснить их характер и определить, какой орган и какими методами их должен осуществлять» [6, c. 149].

Он отмечал, что решающим образом на внутреннюю форму органов управления влияют ее функции. Начало было положено Указом Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», который в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы выделял организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Впоследствии образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 45118 Комиссией по административной реформе был проведен серьезный и детальный анализ государственных функций федеральных органов исполнительной власти, а также их последующая типологизация [9, c. 111].

Результатом этой работы явилось деление функций федеральных органов исполнительной власти на три основополагающих типа:

• правоустанавливающие;
• правоприменительные;
• организационно-хозяйственные, или сервисные.

Полученный результат, в свою очередь, явился своеобразной основой построения современной дифференцированной системы исполнительной власти в виде триединства организационно и функционально обособленных органов исполнительной власти, введенной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [8, c. 86].

Административно-правовой статус этих федеральных органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными и иными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Вместе с тем общими чертами правового положения органа исполнительной власти, является:

подзаконный характер деятельности этих органов;

наделение правом распорядительства, т. е. издания подзаконных юридических актов;

подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим;

оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции;

наделение правом применять меры государственного принуждения. Важнейшую роль в структуре органов исполнительной власти, играют федеральные министерства.

Правовой статус федеральных министерств устанавливается положениями о министерствах, которые утверждаются Президентом РФ либо Правительством РФ. Предполагается, что в рамках административно-правового поля министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях. В рамках гражданско-правовых отношений министерство обладает статусом юридического лица, т. е. вступает в гражданский оборот от своего собственного имени и имеет права и обязанности, равные с остальными юридическими лицами. Тем самым, федеральное министерство соединяет в себе управленческие и хозяйственные функции. Такая организационно-правовая форма хорошо известна и довольно широко используется в ряде зарубежных стран, где она получила название «государственной (или публичной) корпорации» [4, c. 24].

В странах континентальной правовой системы особенность подобных организаций состоит в том, что они являются юридическими лицами публичного права. Публичные юридические лица обладают особым правовым статусом и осуществляют в основном управленческие функции, в отличие от частных юридических лиц, являющихся субъектами гражданского права и создаваемых в целях осуществления производственной или иной хозяйственной деятельности. При этом государственные корпорации, имея обособленное имущество, участвуют наравне с другими юридическими лицами в хозяйственном обороте.

Таким образом, они могут воздействовать на экономику государства как извне - в качестве государственных органов, так и изнутри - в качестве равноправных участников рыночных отношений.

Административное право рассматривает федеральное министерство только как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевой, включающий нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

• порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
• его структуру;
• его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам [7, c. 12].

Другое мнение высказывает на этот счет Р.Р. Аллиулов, по его мнению, правовой статус органа государственного управления состоит из трех элементов, имеющих юридический смысл, это:

максимально точное определение месторасположения органа управления в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;

юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;

юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур ее функционирования.

Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности» [7, c. 13].

Каждый из этих подходов раскрывает свои грани административно-правового статуса органов исполнительной власти, занятых обеспечением экономической безопасности, а сравнительный анализ разных точек зрения позволяет точнее вычленить на этой основе сущность как прав и обязанностей органов государственной власти в системе экономической безопасности, так и методов реализации их задач. Все это вместе взятое позволяет наметить и пути дальнейшего совершенствования их работы.

Заключение

На основании всех вышеперечисленных фактов можно сделать вывод о том, что термин «исполнительная власть» так до сих пор точно и не сформулирован, из-за того, что существует большое количество различных точек зрения по этому поводу, и все они имеют право на существование, поскольку каждое определение затрагивает и раскрывает отдельные моменты, относящиеся к пониманию данного понятия.

Также, можно сделать обобщающий вывод, что исполнительная власть — самостоятельная ветвь государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, представляющая собой систему органов государственной власти, осуществляющих функции по исполнению, реализации законодательства в различных отраслях жизнедеятельности, и изданию в соответствии с ними подзаконных нормативных актов и образованных на основе принципов единства организации системы исполнительной власти и самостоятельности организации органов государственной власти субъектами Российской Федерации с учетом особенностей организации государственной власти субъектов Российской Федерации.

Содержание деятельности органов исполнительной власти заключается в осуществлении ими определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Задачи, функции и полномочия органа исполнительной власти образуют компетенцию этого органа. Полномочия органов исполнительной власти выражаются, прежде всего, в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т. е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.

Список использованных источников

1. Вишняков В. Г. Проблемы повышения эффективности исполнительной власти // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 2017. - № 2. – С.45-46
2. Иванов И. А. Характеристика деятельности органов исполнительной власти// В сборнике: Фундаментальные и прикладные научные исследования: актуальные вопросы, достижения и инновации. сборник статей XXI Международной научно-практической конференции. 2019. С. 223–226.
3. Каримов К. П. Вновь к вопросу о понятии исполнительной власти? // В сборнике: Молодежный научный форум. сборник статей по материалам XLI студенческой международной научно-практической конференции. 2019. С. 38–40.
4. Конин Н.М., Соколова Л. М. Конституция России и некоторые проблемы становления государственной исполнительной власти // Реализация Конституции России: Межвуз. науч. сб. - Саратов. - 2016. – С.23-27 6.
5. Лакеев А.Е., Слеженков В.В. Институт посредничества в здравоохранении: юридические коллизии и биоэтические принципы // В сборнике: Размышления о Человеке Научные статьи профессоров, преподавателей, докторантов и аспирантов кафедры философии, биоэтики и права с курсом социологии медицины. Под редакцией Н. Н. Седовой. Волгоград, 2018. С. 130–145.
6. Магомедова М. Х. Понятие и сущность исполнительной власти// Образование и наука в России и за рубежом. 2019. № 2 (50). С. 148–150
7. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 года // Государство и право. - 2017. - № 1. – С.11-15.
8. Полякова А. И. Правовая характеристика понятия исполнительная власть// Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2019. № 1 (16). С. 84–89.
9. Слеженков В.В. Социалистические идеи в политико-правовой мысли Франции второй половины XIX ВЕКА // Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2017. № 3 (12). С. 112–116.
10. Слеженков В.В., Арьков С.В. Проблемы регулирования использования криптовалюты и майнинга в России // Поиск (Волгоград). 2018. № 1 (8). С. 110–114.
11. Узденова Л. Понятие и принципы построения системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации//В сборнике: Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права. Материалы V ежегодной Всероссийской конференции. 2018. С. 77–84.
12. Хвалыбова, А. А. Исполнительная власть: понятие и системно-функциональная характеристика// Молодой ученый. — 2019. — № 22 (260). — С. 372–374.