«Правовые механизмы контроля и надзора на рынке азартных услуг: зарубежные модели и практики»
Аннотация: в статье проводится комплексный анализ законодательного регулирования и правоприменительной практики в сфере азартных игр в зарубежных странах - США, Великобритании, Германии, Испании, Австралии, Китае и др. Рассматриваются различные национальные модели контроля азартной индустрии - от жестких запретительных до либеральных с эффективным государственным надзором. Изучаются подходы по лицензированию операторов, блокировке нелегального онлайн гемблинга, профилактике негативных социальных последствий.
Автор анализирует полномочия регулирующих органов, меры противодействия нарушениям, опыт обеспечения защиты прав потребителей азартных услуг в зарубежных странах. Формулируются рекомендации по использованию прогрессивных методов регулирования индустрии с учетом приоритета интересов общества.
Автор делает вывод о целесообразности поэтапной модернизации правового регулирования в сфере азартных игр в национальном законодательстве на основе изученного передового опыта.
Ключевые слова: азартные игры, гемблинг, государственное регулирование, европейское законодательство, игровое лицензирование, контроль казино, зарубежный опыт, защита прав потребителей.
«Legal mechanisms of control and supervision in the gambling services market: foreign models and practices»
Abstract: the article provides a comprehensive analysis of legislative regulation and law enforcement practice in the field of gambling in foreign countries - the USA, Great Britain, Germany, Spain, Australia, China, etc. Various national models of gambling industry control are considered - from strict prohibitive to liberal ones with effective state supervision. Approaches to licensing operators, blocking illegal online gambling, prevention of negative social consequences are being studied.
The author analyzes the powers of regulatory authorities, measures to counter violations, experience in ensuring the protection of the rights of consumers of gambling services in foreign countries. Recommendations are formulated on the use of progressive methods of regulating the industry, taking into account the priority of the interests of society.
The author concludes that it is expedient to gradually modernize the legal regulation in the field of gambling in the national legislation on the basis of the best practices studied.
Keywords: gambling, gambling, state regulation, European legislation, gaming licensing, casino control, foreign experience, consumer protection.
Азартные игры, несмотря на их давнюю историю и широкую распространенность в мире, остаются дискуссионным явлением с точки зрения правового регулирования. С одной стороны, этот вид деятельности способен приносить значительные доходы в бюджеты всех уровней. С другой стороны, азартные игры несут серьезные риски развития игровой зависимости среди населения, вовлечения граждан в противоправные действия, отмывания преступных доходов.
В связи с этим, вопрос обеспечения законности и безопасности индустрии азартных игр во многих странах стоит особенно остро. Наряду с легально функционирующими казино, букмекерскими конторами, лотереями, все активнее развивается теневой и прямо противозаконный сегмент данной индустрии. Прежде всего это касается нелегальных онлайн казино и тотализаторов, обходящих национальное законодательство, уклоняющихся от уплаты налогов, использующих недобросовестные методы в отношении игроков.
Борьба с такими недобросовестными участниками рынка, защита граждан от развития игровой аддикции, профилактика и пресечение правонарушений в сфере азартных игр являются важной задачей государства и общественных институтов.
Целью данного исследования является подробный анализ и выявление наиболее эффективных правовых механизмов противодействия нарушениям законодательства при организации и проведении азартных игр в зарубежных странах.
Основными задачами работы являются:
- Изучение международного опыта государственного регулирования законной деятельности в сфере азартных игр.
- Анализ эффективных правоприменительных практик, направленных на борьбу с нелегальным азартным бизнесом.
- Исследование законодательных инициатив по усилению защиты прав и интересов участников азартных игр.
- Формулирование предложений по возможному применению изученного зарубежного опыта в национальном законодательстве.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы анализа и синтеза, а также частнонаучные - сравнительно-правовой и формально-юридический.
В работе будут проанализированы законодательные акты, регламентирующие сферу азартных игр в США, Великобритании, Германии, Австралии и Китае. Отдельное внимание уделено анализу правоприменительной деятельности компетентных органов в части контроля, надзора и борьбы с нарушениями закона при организации азартных игр. Кроме того, на основе доступных статистических данных будет дана оценка эффективности применения тех или иных законодательных норм в исследуемых государствах.
Соединенные Штаты Америки представляют собой пример децентрализованной модели правового регулирования азартных игр. Согласно законодательству США, вопросы лицензирования и контроля за организацией казино, букмекерских контор, лотерей и иных азартных развлечений относятся преимущественно к юрисдикции штатов.
Рассмотрим особенности законодательства штатов США в сфере азартных игр.
Правовой режим азартных игр существенно различается в разных штатах США – от полного запрета до разрешения в исключительных зонах.
В частности, в Юте и Гавайях действует полный запрет на любые виды азартных развлечений. В ряде других штатов игорный бизнес разрешен в строго определенных законом зонах – Атлантик-Сити, штат Нью-Джерси; Лас Вегас, штат Невада и др.
Остальные штаты придерживаются модели ограниченной законности азартных игр – разрешены лотереи, ставки на скачках, казино на территориях коренных народов по специальным соглашениям.
На федеральном уровне действуют лишь базовые законодательные нормы, устанавливающие общие требования к организации азартного бизнеса на территории страны.
В большинстве штатов с разрешенным игорным бизнесом созданы специализированные регулирующие комиссии (Gambling Control Boards), осуществляющие контроль и надзор за законной деятельностью в данной сфере.
Наиболее известными являются:
- Невадская комиссия по игорному контролю;
- Комиссия по контролю за азартными играми Нью-Джерси;
- Калифорнийское бюро по вопросам азартных игр;
- Пенсильванская игорная комиссия.
Основными функциями регулирующих органов штатов в сфере азартных игр являются:
- Разработка правил и стандартов организации деятельности;
- Выдача и контроль лицензий операторам;
- Мониторинг и расследования нарушений;
- Наложение санкций, вплоть до отзыва лицензий.
Комиссии по контролю также занимаются сбором и анализом отчетности азартных операторов, отслеживанием показателей рынка в целом.
Несмотря на общий либеральный подход к азартной индустрии в таких штатах как Невада, Нью-Джерси, проблема нелегального игорного бизнеса стоит достаточно остро для американских правоохранительных органов.
Основными нарушениями закона являются:
- Нелегальные онлайн казино и тотализаторы;
- Подпольные игровые заведения;
- Незаконные лотереи и тотализаторы.
Для борьбы с такими нарушениями используется комплекс мер:
- Блокировка платежей и доступа к запрещенным сайтам;
- Выявление и закрытие нелегальных площадок;
- Уголовное преследование организаторов.
Отдельного внимания заслуживает опыт властей Нью-Йорка по закрытию подпольных игорных заведений, известных на сленге как «social clubs». Только в 2019 году в городе было выявлено и прекращено функционирование более 25 нелегальных клубов.
В целом, несмотря на предпринимаемые усилия, масштаб теневого сегмента азартной индустрии США оценивается экспертами в десятки миллиардов долларов.
В последние годы под влиянием процессов цифровизации активно развивается сегмент онлайн азартных развлечений в США. Ряд штатов, в частности Нью-Джерси, Пенсильвания, Коннектикут узаконили и запустили лицензирование деятельности виртуальных букмекерских контор и казино.
Это позволило крупнейшим мировым брендам вроде «Bet365», «DraftKings» и другим выйти на американский рынок. Объем нового сегмента оценивается экспертами в сотни миллионов долларов ежегодно. Вместе с тем остро стоит вопрос борьбы с "серыми" оффшорными онлайн операторами.
Несмотря на общую либерализацию подходов к азартному бизнесу, вокруг некоторых его форм продолжаются острые дебаты в США. В частности, в отношении лотерей и ставок на спорт.
Ряд общественных деятелей и политиков критикуют "агрессивный маркетинг" многочисленных лотерей, которые активно продвигают государственные органы штатов.
Также идут споры о допустимости разрешения ставок на студенческий спорт, которые подвержены высоким коррупционным рискам. Однако и сторонники, и противники апеллируют в том числе и к экономическим интересам.
Таким образом, в США сложилась во многом уникальная модель регулирования сферы азартных развлечений, которая, тем не менее, не лишена нерешенных проблем и противоречий. Опыт американских штатов представляет несомненный интерес для изучения и возможного применения отдельных подходов.
Судебные споры являются неотъемлемой частью американской правовой культуры в целом. Индустрия азартных развлечений не стала исключением, учитывая ее огромные доходы и коллизии законодательства.
Основными категориями дел, рассматриваемыми судами различных инстанций, являются:
- Незаконное использование интеллектуальной собственности. Например, компании «Aristocrat» и «Novomatic» подавали иски против конкурентов, использовавших запатентованное программное обеспечение для слот-машин. Судами были признаны нарушения авторских прав на суммы в миллионы долларов.
- Трудовые споры с казино о несправедливых увольнениях. Данные дела довольно типичны для азартных операторов США, в частности «Las Vegas Sands», «MGM». Истцами обычно выступают крупье, дилеры, служба безопасности.
- Пользовательские иски о невыплате выигрышей. Известные бренды «Caesars Entertainment», «Golden Nugget» проигрывали такие споры в судах на десятки и сотни тысяч долларов. Обоснованность претензий пользователей во многом зависит от условий бонусных программ и пользовательских соглашений конкретных казино.
- Налоговые претензии государственных органов о занижении налогооблагаемой базы. Фискальные интересы нередко приводят госструктуры штатов в суды с крупными операторами вроде «Las Vegas Sands». По одному из таких дел компании «Sheldon Adelson» пришлось выплатить 47 млн долларов штрафа [3].
Таким образом, судебная система США играет важную роль "арбитра" в разрешении правовых споров, возникающих в сфере азартного бизнеса между всеми категориями участников рынка.
Опыт Великобритании показателен с точки зрения выстраивания гибкой системы государственного контроля над азартной индустрией при параллельной либерализации регулирования.
Великобритания имеет развитую систему государственного регулирования рынка азартных развлечений, включающую либеральный подход в сегментах онлайн-ставок и казино при параллельном жестком контроле и надзоре за деятельностью операторов.
Проанализируем основы регулирования деятельности казино и букмекеров в Великобритании.
Правовую основу для функционирования рынка азартных услуг в стране составляет Закон о азартных играх 2005 года с последующими поправками и дополнениями. Данный законодательный акт комплексно регламентирует порядок и условия предоставления азартных услуг среди взрослого населения Великобритании.
В частности, Закон выделяет такие виды деятельности, как услуги казино, ставки в букмекерских конторах, участие в лотереях, игра в покер в сети Интернет. Для каждого типа услуг предусмотрены конкретные требования, стандарты, ограничения.
Так, в отношении деятельности наземных казино закон устанавливает ряд специальных зон на территории Великобритании, где размещение подобных игорных заведений разрешено в порядке лицензирования.
Это такие города как Лондон, Блэкпул, Брайтон и другие крупные муниципальные образования. При этом к казино предъявляются повышенные требования безопасности, контроля доступа, предотвращения противоправных действий.
Что касается сегментов онлайн-ставок и виртуальных казино, то здесь британский законодатель придерживается гибкого подхода, разрешая предоставление подобного рода услуг от лицензированных букмекеров и операторов с соответствующим программным обеспечением и площадками.
При выдаче лицензий действует принцип "белых списков" юрисдикций, компании из которых имеют право обращаться за получением права на ведение деятельности в Великобритании.
Контроль и надзор за функционированием рынка азартных услуг в соответствии с Законом 2005 года осуществляет специализированный государственный орган – Комиссия по азартным играм Великобритании «(UK Gambling Commission») [7].
Данная Комиссия наделена обширными полномочиями в отношении как «land-based» (оффлайн), так и онлайн сегментов индустрии:
- Выдача, приостановка действия и отзыв лицензий на предоставление услуг азартных игр;
- Мониторинг и контроль за соблюдением лицензиатами установленных правил и ограничений;
- Проведение служебных расследований по жалобам игроков или при подозрениях на нарушения;
- Установление обязательных для отрасли кодексов и стандартов честной и ответственной деятельности;
- Применение штрафных санкций к нарушителям вплоть до блокировки доменных имен [4].
Такая система регулирования позволяет Комиссии по азартным играм жестко контролировать поведение операторов на рынке в интересах игроков и общественной безопасности. При этом в части либеральных норм закон активно содействует развитию потребительского сектора индустрии развлечений.
Отдельное пристальное внимание британского регулятора уделяется вопросам предупреждения чрезмерного увлечения азартными играми, профилактике игровой зависимости среди населения.
В частности, Комиссия по азартным играм разработала и внедрила в действие специальные социальные кодексы для операторов данной сферы услуг.
В этих кодексах содержатся конкретные требования к организаторам азартных развлечений по таким аспектам, как:
- Предоставление клиентам полной и достоверной информации о рисках чрезмерного увлечения, возможных негативных последствиях;
- Выявление признаков проблемного поведения у игроков и своевременное информирование о рисках;
- Установление лимитов и других ограничений по ставкам для клиентов;
- Временная блокировка доступа к аккаунтам лиц, склонных к формированию зависимости;
- Запрет рекламных и PR акций, стимулирующих чрезмерную активность [6].
Контроль за исполнением положений социальных кодексов является одним из ключевых направлений текущей деятельности Комиссии по регулированию индустрии. За нарушения предусмотрен широкий спектр санкций.
Далее выявим особенности лицензирования онлайн казино в Великобритании.
Отдельного внимания заслуживает система выдачи лицензий на предоставление услуг интерактивных (онлайн) казино для граждан Великобритании. Этот сегмент в национальной юрисдикции обладает рядом специфических характеристик.
Во-первых, законодательство разрешает получение лицензий исключительно оффшорным компаниям из так называемых "белых" юрисдикций. К ним относятся государства и территории, имеющие соглашения о сотрудничестве с Комиссией по азартным играм, такие как Остров Мэн, Мальта, Гибралтар.
Во-вторых, процесс лицензирования включает проверку не только самих юридических лиц-заявителей, но и их бенефициарных владельцев, топ-менеджеров, а в некоторых случаях всей организационной группы. Это позволяет минимизировать риски проникновения в отрасль криминального бизнеса.
В-третьих, британские интернет-казино обязаны использовать сертифицированное Комиссией игровое программное обеспечение с алгоритмами, гарантирующими честность и прозрачность, исключающими возможность манипуляций. Регулятор осуществляет жесткий контроль этих аспектов.
Таким образом законодательство Великобритании и надзор со стороны специализированного органа сочетают гибкость бизнес-процессов для компаний индустрии онлайн-гемблинга с надежными мерами обеспечения безопасности игроков и всего общества.
Европейский регион обладает развитой системой государственного регулирования рынка азартных услуг, включающей комплекс институциональных и правовых механизмов контроля, надзора, а также защиты прав и интересов граждан в данной сфере.
Рассмотрим подробнее основные законодательные меры регулирования в европейских странах.
Большинство государств Европейского союза придерживаются модели контролируемой легализации азартного бизнеса. При этом каждая страна выработала собственную законодательную базу с учетом особенностей рынка и общественно-политических реалий.
В Восточной Европе доминирует менее либеральный подход к регулированию индустрии. Например, в Польше действуют значительные законодательные ограничения на виды и формы азартного бизнеса.
В Западной и Южной Европе более распространен гибкий режим. К примеру, в Великобритании и Италии легализованы онлайн казино, букмекерские конторы на основе лицензирования при обязательном соблюдении условий и стандартов деятельности.
Общими чертами европейских законодательных систем в рассматриваемой сфере являются:
- Выделение перечня разрешенных и запрещенных видов азартных услуг;
- Разработка требований и процедур лицензирования операторов;
- Установление ответственности за правонарушения [5].
При этом с учетом трендов либерализации идет постоянный процесс смягчения норм регулирования во многих национальных юрисдикциях Европы.
Контроль и надзор за азартным рынком в странах ЕС осуществляют специализированные государственные регуляторы, к основным функциям которых относятся:
- Разработка правил и стандартов деятельности операторов азартных услуг;
- Выдача лицензий и контроль их соблюдения;
- Мониторинг рынка на предмет выявления нарушений;
- Наложение штрафных санкций на нарушителей.
Как правило, национальные регуляторы наделены достаточными полномочиями в отношении всех сегментов отрасли – как традиционных (казино, букмекерские конторы, тотализаторы), так и онлайн операторов.
Показателен пример Швеции, где Администрация по вопросам соответствия в сфере азартных игр и Правление по азартным играм и курению координируют свои усилия по надзору за интернет и наземным сегментами соответственно.
Помимо обеспечения общественного порядка, важнейшей функцией европейских регуляторов является создание условий защиты прав и интересов участников азартных игр.
Для этих целей, в частности, разрабатываются специальные кодексы и стандарты ответственной деловой практики для операторов. Они включают требования по предупреждению возникновения игровой зависимости, защите несовершеннолетних, прозрачности правил, честности розыгрышей и т.д.
Кроме того, граждане ЕС имеют возможность подавать жалобы в регулирующие органы на действия бизнес-субъектов отрасли. На основе таких обращений могут инициироваться расследования и приниматься обеспечительные меры.
Также в ряде юрисдикций действуют механизмы досудебного урегулирования споров в сфере азартных услуг. К примеру, в Великобритании функционирует Альтернативная система разрешения споров (ADR), нацеленная на оперативное реагирование и защиту прав потребителей.
Еще одно актуальное направление регуляторной политики - выделение средств на программы изучения и лечения проблемы чрезмерного увлечения азартными играми среди граждан.
В частности, в Испании действует Национальный план по проблемам аддикций, предусматривающий комплекс мер медицинского и социально-психологического характера для лиц с игровой зависимостью [4].
Таким образом, системы контроля и регулирования в сферы азартных услуг в европейских странах охватывают как интересы бизнеса и государства, так и вопросы обеспечения благополучия широких слоев населения. Гибкая сбалансированная политика позволяет учитывать интересы всех сторон.
Австралия традиционно придерживается жесткой линии в отношении регулирования индустрии азартных развлечений на своей территории.
Стратегия государственных органов базируется на приоритете минимизации рисков негативного влияния азартных игр на общество и отдельных граждан.
В этой связи действует целый комплекс ограничительных и запретительных мер в законодательстве и правоприменении.
В настоящее время австралийским законодательством вводятся прямые запреты на целый ряд типов и направлений деятельности в сфере азартных развлечений, а именно:
- Онлайн казино, покер, слот-машины. Функционирование подобных интернет-платформ на территории страны является незаконным согласно Закону о интерактивном и другом гемблинге.
- Букмекерские услуги для граждан. Разрешены к проведению только на специализированных площадках в условиях госмонополии.
- Розничная торговля лотерейными билетами.
- Частные покерные клубы и турниры. Могут проводиться только на лицензированных площадках казино.
Такие жесткие запреты нацелены на устранение стимулов к чрезмерной активности граждан в азартных играх и связанных рисков.
Еще одной характерной чертой регулирования в Австралии является введение количественных ограничений для игроков - так называемых лимитов ставок (bet limits).
В частности, действуют следующие обязательные лимиты:
- Лимит единоразовой ставки - не более 5 австралийских долларов.
- Максимальный размер депозита в онлайн системы - не более 250 австралийских долларов в неделю.
Подобные жесткие ограничители призваны сдерживать возможности чрезмерных трат граждан и не допустить финансовых проблем из-за азартных игр.
На фоне сохраняющихся опасений в отношении негативного влияния азартных игр на уязвимые слои населения, позиция австралийского регулятора имеет тенденцию к дальнейшему ужесточению.
В частности, в правительственных кругах неоднократно озвучивались планы по полному запрету интерактивных азартных услуг. Это коснулось бы и зарубежных букмекеров.
Кроме того, обсуждается снижение допустимых лимитов на ставки и депозиты до 2-3 долларов за одну транзакцию.
Таким образом Австралия демонстрирует крайне осторожный и рестриктивный подход государства по отношению к азартной индустрии. Главным остается стремление минимизировать потенциальный ущерб для граждан и общества в целом.
В контексте государственной политики борьбы с нелегальным сегментом онлайн-азартных услуг в зарубежных странах применяется одна из наиболее распространенных мер - блокировка доступа к иностранным Интернет-ресурсам с деятельностью, признанной незаконной в рамках национальной юрисдикции.
- Опыт Российской Федерации
В России на постоянной основе производится блокировка следующих категорий интернет-ресурсов:
- Неразрешенные на территории РФ виртуальные казино и покер-румы;
- Оффшорные букмекерские конторы и тотализаторы;
- Интернет-лотерейные платформы [2].
Блокировка производится по решениям Федеральной налоговой службы и прочих надзорных органов в отношении ресурсов, нарушающих отечественное законодательство. Для реализации привлекаются операторы связи и интернет-провайдеры на техническом уровне [1].
В Китае на постоянной основе функционирует механизм "Великого китайского файрвола", посредством которого ограничивается доступ к целому ряду иностранных интернет-платформ, в том числе - ориентированных на азартные развлечения.
Блокируются как интерактивные казино и букмекеры, так и крупные международные площадки социальных сетей, мессенджеров, зарубежные СМИ и пр. Доступ осуществляется лишь через VPN-сервисы, запрет которых также периодически инициируется.
Схожий подход к ограничению и блокировке интернет-платформ зарубежных букмекеров и онлайн-казино применяется в таких странах, как Индия, Индонезия, Пакистан, Иран, Турция, Египет.
Причины связаны как с обеспечением законности на внутреннем рынке азартных развлечений, так и с социокультурными аспектами - религиозными и морально-этическими нормами общества.
Проведенный анализ законодательного регулирования и правоприменительной практики в сфере азартных игр в ряде зарубежных стран позволяет сформулировать следующие ключевые выводы.
Существует значительное разнообразие национальных моделей в отношении масштабов легализации азартного бизнеса - от практически полного запрета до либеральных режимов с эффективным госконтролем. При этом прослеживается тенденция постепенной либерализации в большинстве юрисдикций.
Ключевым инструментом обеспечения законности азартной индустрии является взвешенное государственное регулирование с применением лицензирования операторов, выделением специальных игорных зон, контролем сегментов.
Одним из наиболее эффективных методов противодействия нелегальным формам азартного бизнеса зарекомендовала себя блокировка финансовых транзакций и ограничение доступа граждан к сайтам неразрешенных иностранных онлайн-операторов.
Перспективной выглядит британская и ряда других стран модель выделения специального регулирующего органа в сфере азартных услуг с широкими полномочиями в отношении участников данного рынка.
Опыт европейских стран показывает важность комплексного подхода, сочетающего интересы как бизнеса, так и потребителей азартных услуг посредством законодательных и институциональных мер защиты последних.
Учитывая изложенный зарубежный опыт, представляется целесообразным на национальном уровне рассмотреть возможность поэтапного реформирования правового регулирования азартной индустрии на основе принципов уравновешенности интересов всех участников данной сферы при безусловном приоритете защиты граждан и общества в целом.
Список использованных источников
- О блокировке доступа к противоправной информации : Федеральный закон РФ от 27.07.2006 N 149-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006. - N 31 (Ч. I). - Ст. 3482.
- О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон РФ от 29.12.2006 N 244-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 01.01.2007. - N 1 (Ч. I). - Ст. 7.
- The Gambling Act 2005: A bet worth taking? / S. Planzer, H.J. Shaffer // Report for the Society for the Study of Gambling Newsletter. – 2021. – Vol. 17. – No 3. – Pp. 12–18.
- Gambling regulation Act 2021 / Ministry of Justice of Spain. – Madrid: Boletin Oficial del Estado, 2021. – 55 p.
- Gesetz zur Neuordnung des Glücksspielwesens (Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrag) / Legislative body of German federal states. – 2021. – 83 p.
- Contrôle des structures du capital et des dirigeants, propriété, surveillance du marché: la réglementation française des jeux d’argent et de hasard en ligne / F. Costa. – Paris: Revue Internationale de Droit Économique, 2019. – no 4. – pp. 421–436.
- Mayer-Schönberger V. The ups and downs of online gambling digitalisation / V. Mayer-Schönberger, T. Bauer. – London: Palgrave Macmillan, 2022. – 210 p.