Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап развития международных отношений характеризуется интенсификацией миграционных процессов, обусловленных глобализацией мировой экономики, политическими конфликтами, социально-экономическими диспропорциями между различными регионами мира. Российская Федерация, занимая значительное геополитическое положение на евразийском пространстве, традиционно выступает одним из крупнейших центров притяжения мигрантов, что обусловливает необходимость формирования эффективной системы правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой комплексную правовую категорию, определяющую совокупность прав, обязанностей и законных интересов указанных лиц в сфере государственного управления. Особенность данного статуса заключается в его производном характере от конституционно-правового положения личности с учетом специфических ограничений, установленных национальным законодательством в целях обеспечения государственной безопасности и защиты публичных интересов.

Конституция Российской Федерации закрепляет принцип национального режима для иностранных граждан, согласно которому они пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Данный принцип получает конкретизацию в значительном массиве нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимает Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 115-ФЗ).

Актуальность темы исследования обусловлена рядом факторов теоретического и практического характера. Во-первых, динамичное развитие миграционного законодательства Российской Федерации, о чем свидетельствует принятие нового Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и многочисленные изменения в Закон № 115-ФЗ, требует системного научного осмысления. Во-вторых, статистические данные свидетельствуют о значительном количестве иностранных граждан, находящихся на территории России: по данным Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России), в 2023 году гражданство Российской Федерации приобрели более 735 тысяч человек, при этом было зафиксировано 38 598 преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства^[1]. В-третьих, существуют нерешенные проблемы правоприменительной практики, связанные с реализацией административного выдворения, содержанием лиц без гражданства в специальных учреждениях МВД России, обеспечением права на судебную защиту.

Характеристика современного состояния проблемы исследования. Анализ правоприменительной практики выявляет ряд системных проблем в сфере реализации административно-правового статуса иностранных граждан. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 6 октября 2022 г. № 41-П «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Сербия М. М. Джурджевича» указал на необходимость тщательной оценки семейного положения иностранного гражданина при решении вопроса о применении административного выдворения^[2]. Особую остроту приобретает проблема длительного содержания лиц без гражданства в специальных учреждениях при невозможности установления государства, готового их принять. После выхода России из Совета Европы единственным международным механизмом защиты прав данной категории лиц остается Комитет ООН по правам человека^[3]. Актуальной остается проблема злоупотребления правилом 90 дней пребывания, когда иностранные граждане формально выезжают за пределы России и в тот же день возвращаются, фактически проживая на территории страны непрерывно.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика правового статуса иностранных граждан получила значительное освещение, как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке.

В зарубежной доктрине вопросы миграционного права исследуются в трудах таких ученых, как К. Хайльброннер (K. Hailbronner), который в своих работах проанализировал конституционные основы миграционной политики и правовой статус иностранцев в контексте европейского права; С. Пирс (S. Peers), разработавший комплексный подход к исследованию правосубъектности мигрантов в системе права Европейского Союза; Х. Мотомура (H. Motomura), предложивший концепцию «нового миграционного права», интегрирующую защиту прав мигрантов с интересами принимающих государств; Д. Тим (D. Thym), исследовавший правовые рамки иммиграционной политики ЕС и механизмы принудительного возвращения иностранных граждан.

В отечественной науке административно-правовой статус иностранных граждан исследовался в работах В. А. Биляева, который сформулировал комплексное определение данной правовой категории и выделил ее структурные элементы; С. Н. Керамовой, исследовавшей особенности и проблемы реализации административно-правового статуса иностранных граждан; В. А. Морозова, защитившего кандидатскую диссертацию по проблемам статуса иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях МВД России; Д. М. Зониной, предложившей законодательные меры по совершенствованию административной политики в данной сфере, включая концепцию «контролируемого выезда» для лиц без гражданства.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, а также практика их применения органами государственной власти и судами.

Цель исследования состоит в комплексном анализе административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, выявлении проблем правового регулирования и разработке предложений по совершенствованию законодательства.

Задачи исследования:

• раскрыть понятие и содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
• исследовать гарантии обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства;
• проанализировать меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам;
• исследовать особенности административного выдворения, как меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
• определить роль органов государственной власти в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан.

Гипотеза исследования. Предполагается, что действующее законодательство, регулирующее административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, содержит пробелы и противоречия, препятствующие эффективной реализации прав указанных лиц и достижению целей государственной миграционной политики, что требует внесения изменений в нормативные правовые акты и совершенствования правоприменительной практики.

Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе современного состояния правового регулирования статуса иностранных граждан с учетом последних изменений законодательства (2023–2024 гг.), систематизации проблем правоприменительной практики и формулировании авторских предложений по совершенствованию законодательства, в том числе: о включении нарушения правила 90 дней в число оснований для сокращения срока пребывания; об установлении максимального срока содержания в специальных учреждениях МВД России; о введении института «контролируемого выезда» для лиц без гражданства.

Методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания социально-правовых явлений. В работе использованы общенаучные методы: анализ, синтез, индукция, дедукция, системный и структурно-функциональный подходы. Применены частнонаучные методы юридической науки: формально-юридический метод при анализе нормативных правовых актов; сравнительно-правовой метод при исследовании зарубежного опыта регулирования; историко-правовой метод при изучении эволюции законодательства; метод правового моделирования при разработке предложений по совершенствованию законодательства.

Теоретическая значимость исследования определяется вкладом в развитие науки административного права в части уточнения понятийного аппарата, систематизации элементов административно-правового статуса иностранных граждан, выявления закономерностей развития миграционного законодательства. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке научных работ по административному и миграционному праву.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования сформулированных выводов и предложений в деятельности органов государственной власти при совершенствовании законодательства о правовом положении иностранных граждан; в правоприменительной практике подразделений по вопросам миграции МВД России; в образовательном процессе при преподавании дисциплин «Административное право».

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованных источников. Первая глава посвящена теоретическим основам административно-правового статуса иностранных граждан и включает анализ понятия, содержания и гарантий данного статуса. Вторая глава раскрывает практические аспекты реализации статуса: меры административного принуждения, особенности административного выдворения и роль государственных органов в данной сфере.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ГАРАНТИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой одну из фундаментальных задач науки административного права, поскольку данная категория лиц образует значительную часть населения современной России и оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие государства. По данным МВД России, в 2024 г. на территории страны находилось около 6,3–6,5 миллионов иностранных граждан, при этом в течение года на миграционный учет было поставлено более 16,5 миллионов человек^[4]. Столь значительное присутствие иностранцев на территории России обусловливает необходимость четкого правового регулирования их статуса и требует глубокого теоретического осмысления соответствующих правовых категорий.

Понятие административно-правового статуса иностранных граждан является производным от более общей категории правового статуса личности, разработанной в трудах отечественных ученых-правоведов. Вместе с тем данное понятие обладает выраженной отраслевой спецификой, обусловленной особенностями административно-правового регулирования общественных отношений с участием указанных субъектов. Для уяснения сущности административно-правового статуса иностранных граждан необходимо, прежде всего, обратиться к легальным дефинициям, закрепленным в действующем законодательстве, а затем проанализировать доктринальные подходы к пониманию данной правовой категории.

Базовые законодательные определения содержатся в Законе № 115-ФЗ, который выступает системообразующим нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере. Согласно статье 2 указанного закона, под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства либо подданства иностранного государства. Лицо без гражданства определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства^[5].

Существенное значение для правоприменительной практики имеет законодательное положение о том, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила. Данная юридико-техническая конструкция позволяет законодателю использовать обобщенную терминологию при нормативном регулировании, одновременно сохраняя возможность дифференцированного подхода к правовому положению указанных категорий лиц в случаях, когда это обусловлено объективными различиями в их правовом статусе.

Анализ научной литературы свидетельствует о наличии различных подходов к определению понятия административно-правового статуса иностранных граждан. В теории административного права сложилось представление о правовом статусе как совокупности юридически закрепленных прав, свобод, обязанностей и законных интересов субъекта, реализуемых в сфере государственного управления. Н. В. Макарейко рассматривает административно-правовой статус иностранных граждан как совокупность прав, свобод, обязанностей, гарантий и юридической ответственности, реализуемых в сфере исполнительной власти^[6].

Т. Я. Хабриева в фундаментальной научной монографии «Миграционное право России: теория и практика» обосновывает становление миграционного права как самостоятельной комплексной отрасли российской правовой системы, в рамках которой административно-правовой статус иностранных граждан занимает центральное место. По мнению ученого, правовое положение иностранцев в современной России определяется совокупностью норм различной отраслевой принадлежности, однако именно административно-правовые нормы образуют ядро правового регулирования, поскольку определяют условия въезда, пребывания, проживания и выезда иностранных граждан, а также порядок их взаимодействия с органами исполнительной власти^[7].

В. А. Биляев формулирует комплексное определение административно-правового статуса иностранных граждан, рассматривая его как урегулированное нормами административного права положение иностранных граждан и лиц без гражданства в системе государственного управления, характеризующееся совокупностью субъективных прав, юридических обязанностей, гарантий их реализации и мер юридической ответственности^[8]. Данный подход представляется наиболее полным, поскольку учитывает не только статические элементы правового положения личности, но и динамическую составляющую, выражающуюся в гарантиях реализации прав и применении мер ответственности.

С. Н. Керамова акцентирует внимание на особенностях административно-правового статуса иностранных граждан, обусловленных его производным характером от конституционно-правового статуса личности. Исследователь отмечает, что административно-правовой статус иностранцев формируется на основе общего конституционного статуса человека, закрепленного во второй главе Конституции Российской Федерации, однако существенно модифицируется специальными нормами миграционного и административного законодательства^[9].

Заслуживает внимания критическое замечание, высказываемое в современной юридической литературе относительно содержания Закона № 115-ФЗ. Отдельные исследователи указывают, что данный нормативный акт, вопреки своему наименованию, не столько определяет правовое положение иностранцев, сколько регулирует преимущественно с помощью ограничительных и запретительных мер условия и порядок их доступа на территорию Российской Федерации. Подобная оценка представляется справедливой лишь отчасти, поскольку установление условий въезда, пребывания и проживания также является неотъемлемым элементом правового положения иностранных граждан и непосредственно влияет на объем их прав и обязанностей.

Дискуссионным в науке административного права остается вопрос о соотношении понятий «правовой статус» и «правовое положение» применительно к иностранным гражданам. Часть исследователей рассматривает данные понятия как синонимичные, полагая возможным их взаимозаменяемое использование в научном обороте. Другая группа ученых, опираясь на труды Л. Д. Воеводина, разграничивает указанные категории, трактуя «правовое положение» как более широкое понятие, охватывающее не только совокупность прав и обязанностей, но и фактическое состояние лица в правовой системе, включая особенности его взаимодействия с государственными органами^[10].

Представляется, что для целей настоящего исследования целесообразно придерживаться широкого понимания административно-правового статуса иностранных граждан, включающего совокупность структурных элементов, определяющих правовое положение данной категории лиц в сфере государственного управления. К числу таких элементов традиционно относят административную правосубъектность, права и свободы, юридические обязанности, гарантии реализации прав и обязанностей, а также юридическую ответственность.

Административная правосубъектность иностранных граждан представляет собой юридическое свойство, определяющее их способность быть участниками административных правоотношений. Данная категория включает административную правоспособность и административную дееспособность. Особенность правосубъектности иностранных граждан состоит в ее ограниченном характере по сравнению с правосубъектностью граждан Российской Федерации. Ограниченная правоспособность возникает при получении иностранным гражданином разрешения на въезд в Российскую Федерацию, а полная правоспособность в сфере административных правоотношений — с момента фактического прибытия на территорию государства и прохождения пограничного контроля.

Административная дееспособность иностранных граждан определяет их способность своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их в сфере государственного управления. По общему правилу, полная административная дееспособность иностранного гражданина наступает по достижении восемнадцатилетнего возраста. Вместе с тем отдельные права и обязанности могут возникать и в более раннем возрасте. Так, обязанность прохождения миграционного учета возникает независимо от возраста иностранного гражданина, однако реализуется законными представителями несовершеннолетних.

Права иностранных граждан в сфере государственного управления основываются на конституционном принципе национального режима, закрепленном в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Согласно данному принципу, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Таким образом, отправной точкой для определения объема прав иностранных граждан служит правовой статус граждан России, из которого исключаются права, предоставляемые исключительно российским гражданам.

К числу основных прав иностранных граждан в административно-правовой сфере относятся право на обжалование незаконных действий и решений органов государственной власти и должностных лиц, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность жилища, свобода совести и вероисповедания, право на свободный труд с учетом установленных ограничений, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование. Реализация указанных прав осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, и обеспечивается системой юридических гарантий.

Изъятия из принципа национального режима установлены федеральными законами и касаются ряда существенных прав. Иностранные граждане не могут быть приняты на государственную гражданскую службу, не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной, не участвуют в отправлении правосудия в качестве судей. Они не обладают избирательным правом на федеральных выборах и выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут участвовать в референдуме Российской Федерации и региональных референдумах. Исключение составляет право постоянно проживающих иностранных граждан участвовать в муниципальных выборах при наличии соответствующего международного договора. Иностранные граждане не несут воинской обязанности и не могут быть членами политических партий.

Обязанности иностранных граждан в сфере государственного управления носят как общий характер, распространяющийся на всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации, так и специальный, обусловленный особенностями их правового положения. К общим обязанностям относятся соблюдение Конституции Российской Федерации и законодательства, уважение традиций и обычаев народов России. Специальные обязанности включают обязанность заполнения миграционной карты при въезде и выезде из страны, постановки на миграционный учет в установленные сроки, выезда из Российской Федерации по истечении разрешенного срока пребывания, ежегодного уведомления территориального органа МВД России о проживании для лиц, имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство.

Гарантии реализации прав и обязанностей иностранных граждан образуют важнейший элемент их административно-правового статуса. Данные гарантии подразделяются на общие и специальные. Общие гарантии обеспечиваются совокупностью экономических, политических, социальных и организационных условий, создаваемых государством для реализации прав личности. Специальные юридические гарантии представляют собой правовые средства защиты прав и законных интересов иностранных граждан, включающие судебную защиту, административный порядок обжалования, институт уполномоченного по правам человека, прокурорский надзор.

Юридическая ответственность иностранных граждан в административно-правовой сфере включает общую административную ответственность, наступающую на тех же основаниях и в том же порядке, что и для граждан Российской Федерации, а также специальные меры ответственности, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. К специальным мерам относится, прежде всего, административное выдворение за пределы Российской Федерации, предусмотренное статьей 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данная мера административного наказания применяется за совершение административных правонарушений в области миграционного законодательства и может назначаться как в принудительном порядке, так и в форме контролируемого самостоятельного выезда.

Для систематизации научных подходов к определению структуры административно-правового статуса иностранных граждан представляется целесообразным обратиться к сравнительному анализу позиций различных исследователей.

Таблица 1

Сравнительный анализ научных подходов к структуре административно-правового статуса иностранных граждан

Источник: составлено автором.

Анализ представленных в таблице научных подходов позволяет выявить определенную эволюцию представлений о структуре административно-правового статуса иностранных граждан. Классический трехэлементный подход, сформулированный Л. Д. Воеводиным и воспринятый значительной частью исследователей, постепенно дополняется новыми структурными элементами, отражающими усложнение правового регулирования в данной сфере. Включение юридической ответственности в качестве самостоятельного элемента статуса представляется обоснованным, поскольку ответственность иностранных граждан обладает выраженной спецификой, связанной с применением мер принудительного удаления с территории государства.

Особого внимания заслуживает иерархический подход Т. Я. Хабриевой, предполагающий выделение общего, специального и индивидуального уровней правового статуса иностранных граждан. Общий статус определяется конституционными нормами и распространяется на всех иностранцев независимо от оснований и целей их пребывания в России. Специальный статус обусловлен принадлежностью к определенной категории иностранных граждан и связан с особенностями правового регулирования положения беженцев, трудовых мигрантов, высококвалифицированных специалистов и иных групп. Индивидуальный статус формируется совокупностью правоотношений, в которые вступает конкретный иностранный гражданин в процессе пребывания на территории Российской Федерации.

Практическая значимость выделения структурных элементов административно-правового статуса состоит в возможности дифференцированного анализа правового положения различных категорий иностранных граждан и выявления проблем правового регулирования применительно к каждому из элементов. Расширение структуры статуса за счет включения правосубъектности позволяет более точно определить момент возникновения и прекращения административно-правовых отношений с участием иностранных граждан, что имеет существенное значение для правоприменительной практики.

Содержание административно-правового статуса иностранных граждан существенно различается в зависимости от режима их пребывания на территории Российской Федерации. Закон № 115-ФЗ выделяет три основные категории иностранных граждан по данному критерию, каждая из которых характеризуется особым объемом прав и обязанностей, а также специфическими условиями реализации правового статуса.

Временно пребывающие иностранные граждане представляют собой наиболее многочисленную категорию, включающую лиц, прибывших в Российскую Федерацию по визе либо в безвизовом порядке и не имеющих разрешения на временное проживание или вида на жительство. Правовое положение данной категории характеризуется ограниченным сроком пребывания и необходимостью получения дополнительных разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности. Срок временного пребывания определяется сроком действия визы либо, для безвизовых иностранцев, составляет девяносто суток в течение каждого периода в сто восемьдесят дней. Существенным изменением законодательства, вступившим в силу с 1 января 2025 г., стало сокращение срока пребывания безвизовых иностранных граждан до девяноста суток в течение календарного года, что направлено на противодействие практике злоупотребления правилом так называемого «обнуления» срока пребывания путем формального пересечения государственной границы.

Временно проживающие иностранные граждане — это лица, получившие разрешение на временное проживание, представляющее собой подтверждение права иностранного гражданина временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года и продлению не подлежит. Выдача разрешений осуществляется в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации. На 2025 г. квота составляет 5 500 разрешений, что свидетельствует о существенном ужесточении миграционной политики по сравнению с предшествующими периодами. Отдельные категории иностранных граждан вправе получить разрешение на временное проживание без учета квоты при наличии оснований, предусмотренных законодательством.

Постоянно проживающие иностранные граждане обладают наиболее широким объемом прав, приближающимся к правовому статусу граждан Российской Федерации. Данную категорию составляют лица, получившие вид на жительство — документ, подтверждающий право иностранного гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации, свободный выезд и въезд в страну. С 1 ноября 2019 г. вид на жительство выдается бессрочно, при этом документ подлежит замене по достижении иностранным гражданином определенного возраста. Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются правом на социальное обеспечение, медицинское страхование, пенсионное обеспечение наравне с гражданами России. Они не ограничены в выборе места работы на территории Российской Федерации и не обязаны получать разрешительные документы для осуществления трудовой деятельности.

Таблица 2

Сравнительная характеристика категорий иностранных граждан по режиму пребывания в Российской Федерации

Источник: составлено автором по данным^[11],^[12],^[13],^[14].

Представленный сравнительный анализ наглядно демонстрирует градацию правового положения иностранных граждан в зависимости от режима их пребывания в Российской Федерации. Прослеживается четкая тенденция расширения объема прав и снижения количества ограничений по мере продвижения иностранного гражданина от статуса временно пребывающего к статусу постоянно проживающего. Данная система отражает принцип интеграции мигрантов, предполагающий постепенное включение иностранных граждан в социально-экономическую жизнь принимающего государства при соблюдении ими установленных требований и условий.

Особого внимания заслуживает различие в требованиях к осуществлению трудовой деятельности. Временно пребывающие иностранные граждане из государств с визовым режимом въезда обязаны получить разрешение на работу, выдаваемое в пределах квоты, утверждаемой Правительством Российской Федерации. Иностранцы из безвизовых государств оформляют патент на осуществление трудовой деятельности, стоимость которого существенно различается в зависимости от субъекта Российской Федерации. При этом трудовая деятельность ограничивается территорией субъекта Федерации и профессией, указанными в разрешительных документах. Данные ограничения направлены на регулирование трудовой миграции с учетом потребностей регионального рынка труда, однако в практической плоскости нередко создают препятствия для мобильности рабочей силы^[15].

Законодательные изменения 2023–2024 гг. существенно трансформировали систему правового регулирования статуса иностранных граждан. Принятие Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ознаменовало начало нового этапа развития миграционного законодательства. Указанный закон вступил в силу 26 октября 2023 г. и заменил действовавший более двадцати лет Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ. Среди ключевых новелл следует отметить расширение перечня оснований для упрощенного приема в гражданство, введение исключительного порядка приема без требования о пятилетнем проживании на территории России, ужесточение требований к получению гражданства через брак путем установления условия о наличии общего ребенка.

Принципиальное значение для понимания современного административно-правового статуса иностранных граждан имеет введение с 5 февраля 2025 г. института режима высылки, предусмотренного Федеральным законом от 8 августа 2024 г. № 260-ФЗ. Режим высылки представляет собой особый правовой режим, устанавливаемый в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации. Включение в данный режим влечет существенные ограничения правового статуса, в том числе запрет на смену места жительства без разрешения органов внутренних дел, запрет на выезд за пределы субъекта Российской Федерации, запрет на управление транспортными средствами, запрет на совершение сделок с недвижимым имуществом и транспортными средствами, запрет на заключение брака, запрет на открытие банковских счетов и осуществление денежных переводов, запрет на получение кредитов.

Соотношение понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» требует отдельного рассмотрения в контексте анализа административно-правового статуса. Несмотря на законодательную технику, допускающую использование обобщенного термина, между данными категориями существуют принципиальные различия, влияющие на их правовое положение. Иностранный гражданин сохраняет правовую связь с государством своего гражданства и вправе рассчитывать на дипломатическую и консульскую защиту со стороны данного государства. Лицо без гражданства лишено подобной защиты и находится исключительно под юрисдикцией государства пребывания.

Практические последствия данного различия проявляются прежде всего при применении мер административного принуждения. Административное выдворение иностранного гражданина предполагает его возвращение в государство гражданства либо иное государство, готовое его принять. Применительно к лицам без гражданства реализация данной меры нередко оказывается невозможной ввиду отсутствия государства, обязанного принять такое лицо. Это влечет длительное содержание лиц без гражданства в специальных учреждениях МВД России, что неоднократно становилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

Существенным шагом в направлении улучшения правового положения лиц без гражданства стало введение в 2021 г. института временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации. Данный документ выдается сроком на десять лет и позволяет лицу без гражданства легально проживать и осуществлять трудовую деятельность на территории России без оформления визы, разрешения на временное проживание или вида на жительство. Введение указанного института отвечает международным стандартам в области защиты прав апатридов и способствует сокращению безгражданства на территории Российской Федерации.

Подводя итог рассмотрению понятия и содержания административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, следует констатировать, что данная правовая категория представляет собой комплексное правовое явление, включающее совокупность структурных элементов, определяющих положение указанных лиц в системе государственного управления. Содержание статуса формируется на основе конституционного принципа национального режима с учетом изъятий и ограничений, установленных федеральными законами. Объем прав и обязанностей иностранных граждан дифференцируется в зависимости от режима их пребывания на территории Российской Федерации, образуя иерархию правовых статусов от временно пребывающих до постоянно проживающих. Современное законодательство характеризуется тенденцией к ужесточению миграционной политики, что выражается в сокращении сроков пребывания, введении режима высылки, снижении квот на выдачу разрешительных документов^[16].

Научное понимание административно-правового статуса иностранных граждан продолжает развиваться, отражая усложнение правового регулирования в данной сфере и необходимость учета новых правовых институтов. Комплексный подход к анализу структуры статуса, включающий правосубъектность, права и обязанности, гарантии и ответственность, позволяет наиболее полно охарактеризовать правовое положение иностранных граждан и выявить проблемы его реализации. Дальнейшее исследование данной проблематики должно учитывать динамику законодательного регулирования и практику применения новых правовых институтов, введенных в 2023–2025 гг.

1.2. Гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства представляют собой важнейший структурный элемент их правового положения, обеспечивающий реальную возможность реализации прав и свобод, а также надлежащее исполнение возложенных обязанностей. Без действенной системы гарантий права и обязанности остаются лишь декларативными положениями, не имеющими практического значения для их носителей. Именно поэтому исследование гарантий административно-правового статуса иностранных граждан приобретает особую актуальность в условиях интенсификации миграционных процессов и усложнения правового регулирования в данной сфере.

В теории права под гарантиями традиционно понимается система условий, средств и способов, обеспечивающих реальные возможности для осуществления прав и свобод личности, а также надлежащего исполнения обязанностей. Применительно к административно-правовому статусу иностранных граждан гарантии выступают связующим звеном между нормативным закреплением прав и обязанностей и их фактической реализацией в правоотношениях с органами исполнительной власти. Л.Д. Воеводин справедливо отмечал, что гарантии представляют собой тот правовой механизм, который переводит формально закрепленные права в плоскость практической реальности, обеспечивая их действительное осуществление^[17].

Специфика гарантий административно-правового статуса иностранных граждан обусловлена особенностями их правового положения как субъектов, не обладающих политико-правовой связью с Российским государством. В отличие от граждан Российской Федерации, иностранные граждане находятся в своеобразном правовом пространстве, где на них распространяется юрисдикция двух государств — государства гражданства и государства пребывания. Данное обстоятельство определяет двойственный характер системы гарантий, включающей как внутригосударственные, так и международные механизмы защиты прав. При этом для лиц без гражданства международный уровень гарантий существенно сужен ввиду отсутствия государства, способного осуществлять их дипломатическую защиту.

В науке административного права сложилось несколько подходов к классификации гарантий правового статуса личности. Наиболее распространенным является деление гарантий на общие и специальные, или юридические. Общие гарантии охватывают совокупность экономических, политических, социальных и идеологических условий, создающих благоприятную среду для реализации прав и свобод. Специальные юридические гарантии представляют собой правовые средства и способы, непосредственно направленные на обеспечение реализации и защиты прав личности^[18].

Экономические гарантии административно-правового статуса иностранных граждан формируются состоянием экономической системы государства пребывания и включают уровень экономического развития, степень интеграции в мировую экономику, наличие развитого рынка труда, способного абсорбировать иностранную рабочую силу. Применительно к Российской Федерации экономические гарантии выражаются в закреплении права иностранных граждан на осуществление трудовой деятельности, предпринимательства, владение имуществом, включая недвижимость. Вместе с тем реализация экономических прав иностранных граждан сопряжена с определенными ограничениями, направленными на защиту национального рынка труда и обеспечение экономической безопасности государства.

Политические гарантии определяются характером политического режима, степенью развития демократических институтов, уровнем политической стабильности. В демократическом государстве политические гарантии обеспечиваются принципами разделения властей, политического плюрализма, верховенства закона. Конституция Российской Федерации закрепляет эти принципы в качестве основ конституционного строя, что создает политические предпосылки для реализации прав всех лиц, находящихся на территории государства, включая иностранных граждан. Вместе с тем необходимо учитывать, что иностранные граждане исключены из политической системы России и не обладают правом участия в управлении делами государства, что объективно сужает для них сферу действия политических гарантий.

Социальные гарантии связаны с уровнем социального развития общества, состоянием системы социальной защиты, доступностью социальных услуг. Для иностранных граждан социальные гарантии приобретают особое значение, поскольку они нередко оказываются в уязвимом положении вследствие языкового барьера, культурных различий, отсутствия устойчивых социальных связей в принимающем обществе. Законодательство Российской Федерации предусматривает распространение на иностранных граждан ряда социальных гарантий, однако их объем существенно дифференцируется в зависимости от режима пребывания. Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются социальными правами практически наравне с гражданами России, тогда как временно пребывающие имеют ограниченный доступ к системе социальной защиты.

Организационные гарантии представляют собой систему государственных органов и институтов, обеспечивающих реализацию и защиту прав личности. В сфере обеспечения прав иностранных граждан ключевую роль играют подразделения по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Организационные гарантии включают также деятельность судебных органов, органов прокуратуры, института уполномоченного по правам человека, общественных организаций, оказывающих содействие мигрантам. Эффективность организационных гарантий во многом определяется качеством государственного управления, уровнем профессионализма должностных лиц, доступностью государственных услуг.

Переходя к рассмотрению специальных юридических гарантий административно-правового статуса иностранных граждан, следует отметить их особую значимость для обеспечения законности в сфере миграционных правоотношений. Юридические гарантии представляют собой закрепленные в нормативных правовых актах средства и способы реализации и защиты прав, а также механизмы восстановления нарушенных прав. В системе юридических гарантий административно-правового статуса иностранных граждан можно выделить несколько взаимосвязанных элементов, образующих целостный механизм правовой защиты.

Нормативные гарантии состоят в закреплении прав и обязанностей иностранных граждан в нормативных правовых актах различной юридической силы. Иерархия нормативных актов, регулирующих правовое положение иностранных граждан, включает Конституцию Российской Федерации, международные договоры, федеральные законы, подзаконные акты. Конституционное закрепление принципа национального режима в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации создает прочную правовую основу для реализации прав иностранных граждан. Международные договоры, в частности Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., устанавливают минимальные стандарты обращения с иностранцами, обязательные для государств-участников^[19].

Процессуальные гарантии обеспечивают надлежащий порядок реализации прав и рассмотрения дел с участием иностранных граждан. К числу важнейших процессуальных гарантий относится право на рассмотрение дела в установленные сроки, право на получение мотивированного решения, право на ознакомление с материалами дела, право пользоваться услугами переводчика. Последняя гарантия имеет особое значение для иностранных граждан, не владеющих русским языком, поскольку обеспечивает их реальную возможность понимать существо предъявляемых требований и защищать свои интересы^[20]. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет право лица, в отношении которого ведется производство по делу, пользоваться помощью переводчика, что является важной процессуальной гарантией прав иностранных граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Институциональные гарантии выражаются в наличии системы органов и организаций, уполномоченных осуществлять защиту прав иностранных граждан. Центральное место в данной системе занимают судебные органы, обеспечивающие судебную защиту прав в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Существенную роль играют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе иностранных граждан. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет систему государственной защиты прав, обеспечивая внесудебный механизм рассмотрения жалоб на нарушения прав личности. Консульские учреждения иностранных государств осуществляют защиту прав своих граждан на территории Российской Федерации, что создает дополнительный уровень институциональных гарантий для иностранных граждан.

Судебная защита прав иностранных граждан является важнейшей юридической гарантией их административно-правового статуса. Часть 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, при этом данная гарантия распространяется на всех лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, независимо от их гражданства. Иностранные граждане вправе обращаться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды для защиты нарушенных прав, оспаривания незаконных решений, действий или бездействия органов государственной власти и должностных лиц.

Особое значение для защиты прав иностранных граждан в сфере государственного управления имеет административное судопроизводство, осуществляемое в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Данный кодекс устанавливает порядок рассмотрения дел об оспаривании решений, действий или бездействия органов государственной власти, в том числе в сфере миграции. Иностранные граждане вправе оспаривать в судебном порядке решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство, решения об аннулировании указанных документов, решения о нежелательности пребывания, решения о депортации и иные решения, затрагивающие их права и законные интересы^[21].

Практика судебной защиты прав иностранных граждан свидетельствует о достаточно высокой эффективности данного механизма. Суды нередко удовлетворяют требования иностранных граждан об оспаривании решений миграционных органов, признавая их незаконными при наличии процессуальных нарушений или неправильном применении норм материального права. Вместе с тем существуют объективные препятствия для реализации права на судебную защиту иностранными гражданами, включающие языковой барьер, недостаточную осведомленность о своих правах, ограниченные финансовые возможности для оплаты юридической помощи, короткие сроки пребывания, не позволяющие дождаться судебного решения.

Конституционный Суд Российской Федерации играет важную роль в обеспечении конституционных гарантий прав иностранных граждан. В ряде постановлений Конституционный Суд сформулировал правовые позиции, направленные на защиту прав данной категории лиц. Так, в Постановлении от 17.02.1998 № 6-П^[22] Конституционный Суд указал, что положения Конституции о правах и свободах человека и гражданина, по смыслу статей 17 и 19 во взаимосвязи со статьей 62, распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства. В Постановлении от 6.10.2022 № 41-П Конституционный Суд признал необходимость учета семейного положения иностранного гражданина при принятии решения о применении административного выдворения, что существенно усилило гарантии защиты права на уважение частной и семейной жизни^[23].

Административный порядок защиты прав иностранных граждан представляет собой альтернативу судебному порядку и включает обращение с жалобами в вышестоящие органы исполнительной власти или к вышестоящим должностным лицам. Федеральный закон от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[24] распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, что обеспечивает им право на подачу обращений в государственные органы. Административный порядок защиты характеризуется относительной простотой и оперативностью, не требует уплаты государственной пошлины и может быть реализован без привлечения профессионального представителя.

Вместе с тем административный порядок обладает определенными недостатками, снижающими его эффективность как средства защиты прав. Рассмотрение жалобы осуществляется органом, принадлежащим к той же системе исполнительной власти, что и орган, решение которого обжалуется, что создает риск корпоративной солидарности и предвзятости при рассмотрении. Отсутствие состязательности в административном порядке рассмотрения жалоб также снижает гарантии объективного и всестороннего исследования обстоятельств дела. По этим причинам административный порядок целесообразно рассматривать как дополнительное средство защиты, не исключающее последующего обращения в суд.

Прокурорский надзор выступает важной гарантией законности в сфере обеспечения прав иностранных граждан. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами исполнительной власти, в том числе в сфере миграции. При выявлении нарушений прав иностранных граждан прокурор вправе принести протест на незаконный правовой акт, внести представление об устранении нарушений закона, обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Прокурорский надзор в сфере миграции приобретает особое значение в условиях выявления системных нарушений прав мигрантов, связанных с условиями содержания в специальных учреждениях, процедурами административного выдворения, соблюдением трудовых прав.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет систему гарантий прав иностранных граждан, обеспечивая внесудебный механизм защиты. Согласно Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[25], Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями. Деятельность Уполномоченного способствует выявлению системных проблем в сфере защиты прав человека и выработке рекомендаций по их устранению.

Таблица 3

Система юридических гарантий административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации

Источник: составлено автором по данным^[26].

Представленная систематизация юридических гарантий демонстрирует многоуровневый характер механизма защиты прав иностранных граждан в Российской Федерации. Совокупность нормативных, судебных, административных, прокурорских и иных гарантий образует целостную систему, в которой различные элементы взаимно дополняют друг друга. Наличие множественных каналов защиты прав позволяет иностранным гражданам выбирать наиболее эффективный способ защиты с учетом конкретных обстоятельств дела и имеющихся ресурсов.

Вместе с тем анализ практики реализации гарантий выявляет ряд проблем, снижающих их эффективность. Судебная защита, будучи наиболее действенным механизмом, требует значительных временных и финансовых затрат, что ограничивает ее доступность для многих иностранных граждан. Административный порядок обжалования не обеспечивает достаточной объективности рассмотрения^[27]. Консульские гарантии недоступны для лиц без гражданства. Данные обстоятельства обусловливают необходимость совершенствования системы гарантий в направлении повышения их доступности и эффективности.

Особого внимания заслуживает анализ гарантий, специфических для отдельных категорий иностранных граждан в зависимости от режима их пребывания в Российской Федерации. Объем гарантий существенно различается для временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан, что обусловлено различиями в их правовом статусе и степени интеграции в российское общество.

Временно пребывающие иностранные граждане обладают минимальным объемом гарантий, что объясняется временным характером их нахождения на территории Российской Федерации и ограниченностью правовой связи с государством пребывания. Основными гарантиями для данной категории являются право на судебную защиту, право на консульскую помощь, процессуальные гарантии при привлечении к административной ответственности. Вместе с тем краткий срок пребывания создает объективные препятствия для реализации права на судебную защиту, поскольку судебное разбирательство нередко занимает время, превышающее разрешенный срок пребывания.

Временно проживающие иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание, пользуются расширенным объемом гарантий. Трехлетний срок действия разрешения создает более стабильную правовую связь с государством и позволяет полноценно реализовать право на судебную защиту. Для данной категории существенное значение приобретают гарантии в сфере трудовых отношений и социального обеспечения. Работодатель не вправе расторгнуть трудовой договор с иностранным гражданином по причине истечения срока разрешения на временное проживание, если работник своевременно подал документы на его продление или на получение вида на жительство.

Постоянно проживающие иностранные граждане обладают наиболее полным объемом гарантий, приближающимся к гарантиям, предоставляемым гражданам Российской Федерации. Бессрочный характер вида на жительство обеспечивает стабильность правового статуса и создает условия для долгосрочного планирования жизни в России. Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются правом на социальное обеспечение, включая пенсионное обеспечение, медицинское страхование, социальные пособия. Важной гарантией является запрет произвольного лишения вида на жительство, который может быть аннулирован только по основаниям, прямо предусмотренным законом.

Международные гарантии административно-правового статуса иностранных граждан формируются системой международных договоров и международных организаций, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека. Универсальные международные стандарты обращения с иностранцами закреплены во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Данные документы устанавливают минимальные стандарты защиты прав личности, распространяющиеся на всех лиц независимо от их гражданства.

Специальные международные акты, посвященные правовому положению отдельных категорий мигрантов, включают Конвенцию о статусе беженцев 1951 г., Конвенцию о статусе апатридов 1954 г., Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Следует отметить, что Российская Федерация не является участницей последней из названных конвенций, что ограничивает международные гарантии прав трудящихся-мигрантов. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. ратифицирована Российской Федерацией в 2011 г., что создает дополнительные международные гарантии для лиц без гражданства на территории России^[28].

После прекращения членства Российской Федерации в Совете Европы в 2022 г. существенно сузились международные механизмы защиты прав иностранных граждан. Европейский суд по правам человека, ранее являвшийся эффективным инструментом защиты прав мигрантов, утратил юрисдикцию в отношении жалоб против России. В этих условиях возрастает значение универсальных механизмов ООН, в частности Комитета по правам человека, рассматривающего индивидуальные сообщения в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах. Однако эффективность данного механизма ограничена длительностью рассмотрения сообщений и рекомендательным характером решений Комитета.

Региональные международные гарантии для иностранных граждан из государств — членов Евразийского экономического союза формируются правом ЕАЭС. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. предусматривает упрощенный режим трудовой миграции для граждан государств-членов, включающий освобождение от обязанности получения разрешения на работу или патента, признание документов об образовании, предоставление социального обеспечения. Данные положения создают дополнительные гарантии для трудящихся из Армении, Белоруссии, Казахстана и Киргизии, работающих на территории Российской Федерации^[29].

Таблица 4

Сравнительный анализ гарантий прав иностранных граждан по категориям режима пребывания

Источник: составлено автором по данным^[30],^[31].

Сравнительный анализ гарантий по категориям режима пребывания подтверждает наличие градации в объеме правовой защиты иностранных граждан. Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются наиболее полным спектром гарантий, что соответствует их устойчивой правовой связи с Российской Федерацией и длительности проживания на ее территории. Временно проживающие занимают промежуточное положение, обладая расширенными гарантиями по сравнению с временно пребывающими, но не достигая уровня защиты постоянно проживающих. Временно пребывающие иностранные граждане находятся в наиболее уязвимом положении, что обусловлено краткосрочностью их нахождения в России и отсутствием устойчивых правовых связей.

Принципиальное значение имеет гарантия защиты от произвольного выдворения, объем которой существенно различается для разных категорий. Временно пребывающие иностранные граждане могут быть подвергнуты административному выдворению за широкий перечень правонарушений в сфере миграционного законодательства. Для временно и постоянно проживающих иностранных граждан установлены более строгие требования к основаниям аннулирования разрешительных документов, при этом решение об аннулировании может быть оспорено в судебном порядке с приостановлением его исполнения. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость индивидуального подхода при принятии решений о выдворении с учетом семейного положения иностранного гражданина, длительности проживания в России, наличия социальных связей.

Особую группу гарантий образуют гарантии прав иностранных граждан при применении мер административного принуждения. Учитывая значительный объем административно-принудительных мер, применяемых в сфере миграции, данные гарантии приобретают первостепенное значение для обеспечения законности и защиты прав личности. При административном задержании иностранного гражданина ему должно быть разъяснено право на уведомление консульского учреждения государства его гражданства, право пользоваться помощью защитника и переводчика. Срок административного задержания, по общему правилу, не может превышать трех часов, однако для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем административный арест или выдворение, срок может быть продлен до сорока восьми часов.

Гарантии прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, регулируются Законом № 115-ФЗ и Правилами содержания в специальных учреждениях, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 1306. Содержащиеся в специальных учреждениях иностранные граждане имеют право на материально-бытовое обеспечение, медицинскую помощь, отправление религиозных обрядов, подачу жалоб и заявлений, получение юридической помощи, свидания с родственниками и иными лицами^[32].

Проблема длительного содержания в специальных учреждениях лиц без гражданства, в отношении которых невозможно исполнить решение об административном выдворении ввиду отсутствия государства, готового их принять, неоднократно становилась предметом судебного рассмотрения. В. А. Морозов в диссертационном исследовании отмечает, что данная проблема носит системный характер и требует законодательного решения, включающего установление максимального срока содержания и введение альтернативных мер контроля^[33]. Введение в 2021 г. института временного удостоверения личности лица без гражданства частично решает данную проблему, однако не устраняет ее полностью.

Гарантии прав иностранных граждан в сфере труда имеют важное практическое значение, учитывая, что значительная часть иностранцев прибывает в Россию с целью осуществления трудовой деятельности. Трудовой кодекс Российской Федерации распространяется на трудовые отношения с участием иностранных работников с учетом особенностей, установленных федеральными законами или международными договорами. Иностранные работники пользуются правом на безопасные условия труда, своевременную выплату заработной платы, отдых, защиту от дискриминации. Работодатель обязан обеспечить иностранному работнику условия труда, соответствующие требованиям охраны труда, и несет ответственность за нарушение трудовых прав работника независимо от его гражданства.

Существенной гарантией является запрет дискриминации иностранных граждан в сфере труда. Конституция Российской Федерации гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения и иных обстоятельств, что распространяется на сферу трудовых отношений. Вместе с тем законодательство предусматривает определенные ограничения для иностранных работников, связанные с занятием отдельных должностей и осуществлением определенных видов деятельности. Данные ограничения не рассматриваются как дискриминация, поскольку обусловлены объективными требованиями обеспечения государственной безопасности и защиты публичных интересов.

Гарантии прав иностранных граждан в сфере образования обеспечивают доступ к образованию на территории Российской Федерации. Дети иностранных граждан имеют право на получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования наравне с гражданами России. Данное право реализуется независимо от правового статуса родителей и законности их пребывания в Российской Федерации, что соответствует международным стандартам защиты прав ребенка. Иностранные граждане вправе получать среднее профессиональное и высшее образование как на платной основе, так и за счет бюджетных ассигнований в пределах квоты, устанавливаемой Правительством Российской Федерации.

Анализ системы гарантий административно-правового статуса иностранных граждан позволяет выявить ряд проблем, снижающих эффективность правовой защиты данной категории лиц. Первая проблема связана с недостаточной информированностью иностранных граждан о своих правах и механизмах их защиты. Языковой барьер, культурные различия, отсутствие доступной правовой информации на иностранных языках создают препятствия для реализации права на защиту. Решение данной проблемы требует расширения информационной работы с мигрантами, создания многоязычных информационных ресурсов, развития системы правового просвещения.

Вторая проблема обусловлена ограниченной доступностью квалифицированной юридической помощи для иностранных граждан. Государственная система бесплатной юридической помощи в полном объеме распространяется только на постоянно проживающих иностранных граждан, тогда как временно пребывающие и временно проживающие имеют ограниченный доступ к данной системе. Коммерческие юридические услуги зачастую недоступны мигрантам по финансовым соображениям. Развитие некоммерческих организаций, оказывающих правовую помощь мигрантам, частично компенсирует данный пробел, однако их ресурсы ограничены.

Третья проблема касается сроков рассмотрения дел с участием иностранных граждан. Судебное разбирательство нередко занимает время, превышающее разрешенный срок пребывания иностранного гражданина, что ставит его перед выбором между необходимостью выезда из страны и продолжением защиты своих прав. Хотя законодательство предусматривает возможность продления срока пребывания на период рассмотрения дела в суде, на практике реализация данного механизма сопряжена с бюрократическими затруднениями.

Подводя итог рассмотрению гарантий административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, следует констатировать наличие многоуровневой системы гарантий, включающей общие и специальные юридические гарантии, внутригосударственные и международные механизмы защиты прав. Конституционное закрепление права на судебную защиту, распространяющегося на иностранных граждан, создает прочную правовую основу для реализации их прав в сфере государственного управления. Институциональные гарантии обеспечиваются деятельностью судебных органов, органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, консульских учреждений иностранных государств.

Вместе с тем практика реализации гарантий выявляет ряд проблем, требующих законодательного и организационного решения. Совершенствование системы гарантий должно осуществляться в направлении повышения доступности правовой помощи для иностранных граждан, сокращения сроков рассмотрения дел, расширения информационного обеспечения мигрантов о их правах. Особого внимания требует проблема защиты прав лиц без гражданства, которые лишены консульской защиты и находятся в наиболее уязвимом положении. Дальнейшее развитие системы гарантий должно учитывать международные стандарты обращения с мигрантами и опыт зарубежных государств в данной сфере.

Проведенное исследование теоретических основ административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства позволяет сформулировать следующие выводы.

Административно-правовой статус иностранных граждан представляет собой комплексную правовую категорию, включающую совокупность взаимосвязанных структурных элементов: административную правосубъектность, субъективные права и юридические обязанности, гарантии их реализации, а также меры юридической ответственности. Данный статус формируется на основе конституционного принципа национального режима, закрепленного в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, с учетом изъятий и ограничений, установленных федеральными законами. Содержание статуса существенно дифференцируется в зависимости от режима пребывания иностранного гражданина на территории России, образуя иерархию правовых положений от временно пребывающих до постоянно проживающих лиц.

Законодательство 2023–2024 гг. характеризуется тенденцией к ужесточению миграционной политики, что выражается в сокращении сроков временного пребывания безвизовых иностранцев до девяноста суток в течение календарного года, введении режима высылки с 5 февраля 2025 г., существенном снижении квоты на выдачу разрешений на временное проживание до 5 500 единиц на 2025 г. Указанные изменения направлены на противодействие нелегальной миграции, однако одновременно сужают возможности легализации иностранных граждан.

Система гарантий административно-правового статуса иностранных граждан носит многоуровневый характер и включает общие гарантии (экономические, политические, социальные, организационные) и специальные юридические гарантии (нормативные, судебные, административные, прокурорские, омбудсменовские, консульские, процессуальные). Судебная защита выступает важнейшей гарантией, обеспечивающей возможность оспаривания решений миграционных органов. Вместе с тем эффективность гарантий снижается вследствие языкового барьера, ограниченной доступности квалифицированной юридической помощи, длительности судебных процедур. После прекращения членства России в Совете Европы существенно сузились международные механизмы защиты прав мигрантов, что повышает значимость внутригосударственных гарантий. Особую уязвимость сохраняют лица без гражданства, лишенные консульской защиты и нередко оказывающиеся в ситуации длительного содержания в специальных учреждениях МВД России при невозможности исполнения решения о выдворении.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Эффективность административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в значительной степени определяется системой мер, направленных на обеспечение реализации их прав и обязанностей, а также на поддержание установленного правопорядка в сфере миграции. Под мерами обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан следует понимать совокупность правовых средств и организационных механизмов, применяемых уполномоченными органами государственной власти в целях создания условий для надлежащей реализации прав и исполнения обязанностей иностранных граждан, контроля за соблюдением ими миграционного законодательства, а также предупреждения и пресечения правонарушений в данной сфере.

Система мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан характеризуется комплексным характером и включает как позитивные меры, направленные на содействие реализации прав, так и негативные меры, связанные с применением государственного принуждения. Указанная дуальность обусловлена двойственной природой административно-правового регулирования, которое призвано одновременно обеспечивать защиту прав личности и охрану публичных интересов государства в сфере миграции. Баланс между данными целями является ключевой проблемой миграционной политики и определяет характер применяемых мер обеспечения.

В теории административного права меры обеспечения правового статуса традиционно рассматриваются в контексте более широкой категории административно-правовых средств регулирования общественных отношений. Л. Л. Попов и Ю. И. Мигачев выделяют в системе административно-правового регулирования регулятивные и охранительные средства, первые из которых направлены на упорядочение общественных отношений, а вторые — на защиту установленного правопорядка^[34]. Применительно к обеспечению статуса иностранных граждан данная классификация приобретает особую значимость, поскольку позволяет разграничить меры содействия реализации прав и меры административного принуждения.

Регулятивные меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан включают установление разрешительного порядка въезда, пребывания и проживания на территории Российской Федерации, организацию миграционного учета, оказание государственных услуг в сфере миграции, информационное обеспечение иностранных граждан о их правах и обязанностях. Данные меры носят позитивный характер и направлены на создание правовых и организационных условий для законного нахождения иностранных граждан на территории России и реализации ими своих прав.

Разрешительный порядок въезда и пребывания иностранных граждан является базовым элементом системы регулятивных мер и предполагает необходимость получения визы либо иного разрешительного документа для законного нахождения на территории Российской Федерации. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает виды виз, порядок их оформления и основания для отказа в выдаче. Для граждан государств, с которыми заключены соглашения о безвизовом режиме, разрешительным документом выступает миграционная карта, подтверждающая право на временное пребывание в течение установленного срока^[35].

Разрешение на временное проживание и вид на жительство представляют собой разрешительные документы более высокого уровня, предоставляющие иностранному гражданину право на длительное нахождение в России с расширенным объемом прав. Получение данных документов связано с прохождением установленных процедур, включающих подачу заявления, представление необходимых документов, прохождение медицинского освидетельствования и экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства. Разрешительный характер данных процедур обеспечивает государству возможность контроля за миграционными потоками и отбора иностранных граждан, соответствующих установленным требованиям.

Миграционный учет иностранных граждан представляет собой важнейшую регулятивную меру, обеспечивающую фиксацию сведений о месте пребывания или проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» определяет миграционный учет как деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о их перемещениях. Целями миграционного учета являются формирование полной, достоверной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, обеспечение национальной безопасности, защита прав и интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также систематизация сведений о нахождении иностранцев на территории страны^[36].

Миграционный учет осуществляется в двух формах: регистрация по месту жительства и учет по месту пребывания. Регистрация по месту жительства применяется к иностранным гражданам, постоянно или временно проживающим в Российской Федерации на основании вида на жительство или разрешения на временное проживание. Учет по месту пребывания распространяется на всех иностранных граждан, временно пребывающих в России, а также на временно и постоянно проживающих при нахождении в месте, отличном от места жительства. Обязанность по постановке на учет возлагается на принимающую сторону, которой может выступать гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин с видом на жительство, юридическое лицо или его филиал.

Срок постановки на миграционный учет по общему правилу составляет семь рабочих дней со дня прибытия в место пребывания. Для отдельных категорий иностранных граждан установлены специальные сроки. Так, граждане государств — членов Евразийского экономического союза и члены их семей подлежат постановке на учет в течение тридцати суток со дня въезда. Высококвалифицированные специалисты и члены их семей освобождены от обязанности постановки на учет в течение девяноста дней со дня въезда. Данная дифференциация отражает стремление законодателя создать более благоприятные условия для отдельных категорий мигрантов, представляющих интерес для российской экономики.

Оказание государственных услуг в сфере миграции является существенной регулятивной мерой, обеспечивающей реализацию прав иностранных граждан на получение разрешительных документов. Государственные услуги оказываются подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России, а также многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг. Административные регламенты предоставления государственных услуг устанавливают стандарты их оказания, включая сроки, перечень необходимых документов, основания для отказа. Цифровизация государственных услуг посредством Единого портала государственных услуг существенно упрощает процедуры и повышает их доступность для иностранных граждан.

Охранительные меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан направлены на защиту установленного правопорядка в сфере миграции и включают меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам, нарушающим миграционное законодательство. В теории административного права меры административного принуждения традиционно подразделяются на административно-предупредительные, административно-пресекательные, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности^[37].

Административно-предупредительные меры применяются в целях предотвращения возможных правонарушений и негативных последствий в сфере миграции. К числу таких мер относятся проверка документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина и подтверждающих законность его нахождения в России, досмотр транспортных средств на предмет незаконного перемещения мигрантов, проведение проверочных мероприятий в местах компактного проживания иностранных граждан. Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушения и применяются при наличии условий, указывающих на возможность его совершения.

Административно-пресекательные меры направлены на прекращение противоправного поведения и предотвращение его вредных последствий. В сфере миграции к пресекательным мерам относятся задержание иностранного гражданина при выявлении нарушения миграционного законодательства, изъятие документов, имеющих признаки подделки, принудительное доставление иностранного гражданина в орган внутренних дел для установления личности и обстоятельств нарушения. Особенностью пресекательных мер является их применение в момент совершения правонарушения или непосредственно после его обнаружения.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются в целях своевременного и правильного рассмотрения дела, исполнения постановления по делу. К иностранным гражданам применяются общие меры обеспечения, предусмотренные главой 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, включая доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие документов. Специфической мерой обеспечения, применяемой исключительно к иностранным гражданам, является помещение в специальное учреждение МВД России иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению или депортации.

Административное задержание иностранного гражданина как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении имеет особенности, связанные со спецификой правового положения данной категории лиц. По общему правилу, срок административного задержания не может превышать трех часов. Однако в отношении лиц, совершивших правонарушение, влекущее административный арест или административное выдворение, срок задержания может составлять до сорока восьми часов. При задержании иностранного гражданина ему должно быть разъяснено право на уведомление консульского учреждения государства его гражданства и право пользоваться помощью переводчика.

Таблица 5

Классификация мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан

Представленная классификация демонстрирует многообразие мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и их дифференциацию по целевому назначению. Регулятивные меры образуют основу системы, создавая правовые условия для законного нахождения иностранных граждан на территории России. Охранительные меры выполняют вспомогательную функцию, обеспечивая соблюдение установленного правопорядка и применяясь в случаях нарушения миграционного законодательства.

Анализ соотношения регулятивных и охранительных мер позволяет выявить тенденцию к усилению охранительной составляющей в законодательстве последних лет. Введение режима высылки, ужесточение санкций за нарушение миграционного законодательства, расширение оснований для применения административного выдворения свидетельствуют о смещении акцента в сторону принудительных мер. Данная тенденция обусловлена ростом нелегальной миграции и необходимостью обеспечения миграционной безопасности, однако требует сбалансированного подхода, учитывающего права и законные интересы иностранных граждан.

Особое место в системе мер обеспечения административно-правового статуса занимают специфические меры административного принуждения, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. К числу таких мер относятся депортация, административное выдворение за пределы Российской Федерации, сокращение срока временного пребывания, аннулирование разрешения на временное проживание или вида на жительство, включение в режим высылки. Указанные меры обладают существенной спецификой, обусловленной особенностями правового положения иностранных граждан как лиц, не имеющих устойчивой политико-правовой связи с Российским государством.

Депортация представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания или проживания. В отличие от административного выдворения, депортация не является мерой административной ответственности и не связана с совершением административного правонарушения. Депортация применяется в случаях, когда иностранный гражданин не выполнил обязанность по выезду из России в установленный срок после прекращения оснований для законного нахождения. Решение о депортации принимается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его заместителем либо руководителем территориального органа указанного федерального органа.

Процедура депортации включает уведомление иностранного гражданина о принятом решении, разъяснение порядка обжалования, организацию выезда из Российской Федерации. Если иностранный гражданин уклоняется от добровольного выезда, он подлежит принудительному препровождению до пункта пропуска через Государственную границу. На период до исполнения решения о депортации иностранный гражданин может быть помещен в специальное учреждение МВД России. Расходы на депортацию возмещаются за счет средств депортируемого иностранного гражданина, приглашающей стороны, работодателя или заказчика работ, а при отсутствии таковых — за счет средств федерального бюджета.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации является мерой административного наказания, предусмотренной статьей 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данная мера заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранного гражданина через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы либо в контролируемом самостоятельном выезде. Административное выдворение назначается судьей, а в случае совершения правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами.

Особенностью административного выдворения является его назначение в качестве как основного, так и дополнительного наказания. В качестве дополнительного наказания административное выдворение может назначаться вместе со штрафом за ряд правонарушений в сфере миграционного законодательства, предусмотренных главой 18 КоАП РФ. К числу наиболее распространенных составов, влекущих выдворение, относятся нарушение иностранным гражданином режима пребывания или проживания, незаконное осуществление трудовой деятельности, нарушение правил привлечения иностранных работников.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде постановлений сформулировал правовые позиции, ограничивающие применение административного выдворения. В частности, Суд указал, что при назначении данного наказания необходимо учитывать семейное положение иностранного гражданина, наличие у него на территории России близких родственников — граждан Российской Федерации, длительность проживания в стране, иные обстоятельства, свидетельствующие о степени интеграции в российское общество. Применение выдворения к иностранному гражданину, имеющему устойчивые семейные связи в России, может быть признано несоразмерным вмешательством в право на уважение частной и семейной жизни.

Сокращение срока временного пребывания представляет собой меру административного воздействия, применяемую к иностранному гражданину при выявлении обстоятельств, препятствующих его дальнейшему нахождению в России. В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 115-ФЗ срок временного пребывания сокращается в случае принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, а также при выявлении нарушений миграционного законодательства. Иностранный гражданин, срок пребывания которого сокращен, обязан выехать из России в течение трех дней. Данная мера является менее строгой по сравнению с выдворением и депортацией, однако также влечет существенные правовые последствия.

Аннулирование разрешения на временное проживание или вида на жительство представляет собой меру, направленную на прекращение права иностранного гражданина на проживание в Российской Федерации. Основания для аннулирования исчерпывающим образом перечислены в статьях 7 и 9 Федерального закона № 115-ФЗ и включают выступление за насильственное изменение конституционного строя, финансирование террористической деятельности, представление подложных документов, совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, неоднократное привлечение к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства и иные обстоятельства. Решение об аннулировании принимается территориальным органом МВД России и может быть обжаловано в судебном порядке.

Режим высылки является новым правовым институтом, введенным Федеральным законом от 8 августа 2024 г. № 260-ФЗ и вступившим в силу с 5 февраля 2025 г. Данный режим представляет собой особый правовой статус иностранного гражданина, не имеющего законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации и подлежащего высылке за ее пределы. Включение в режим высылки влечет существенные ограничения правового положения иностранного гражданина, направленные на стимулирование его добровольного выезда и предотвращение дальнейшего нарушения законодательства.

Ограничения, налагаемые на иностранных граждан в режиме высылки, затрагивают различные сферы жизнедеятельности. Такие лица лишаются права на изменение места жительства без разрешения органа внутренних дел, на выезд за пределы субъекта Российской Федерации, на управление транспортными средствами. Им запрещается приобретение и отчуждение недвижимого имущества, регистрация транспортных средств, заключение брака, регистрация в качестве индивидуального предпринимателя или учредителя юридического лица. Существенные ограничения установлены в финансовой сфере — запрещается открытие банковских счетов, осуществление денежных переводов, заключение кредитных договоров.

По данным МВД России, по состоянию на февраль 2025 г. в реестр контролируемых лиц, подлежащих высылке, включено около 800 тысяч нелегальных мигрантов^[38]. Столь значительное количество лиц, находящихся в режиме высылки, свидетельствует о масштабах нелегальной миграции и необходимости системных мер по ее противодействию. Вместе с тем введение режима высылки порождает ряд правовых и практических проблем, требующих осмысления.

Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях МВД России является мерой обеспечения, применяемой в целях исполнения решений о депортации или административном выдворении. Специальные учреждения предназначены для содержания иностранных граждан, подлежащих принудительному удалению с территории Российской Федерации. Правовой режим содержания регулируется Федеральным законом № 115-ФЗ и Правилами содержания в специальных учреждениях, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1306.

Содержание в специальных учреждениях не является мерой наказания и не должно влечь ограничений прав, не обусловленных целями обеспечения исполнения решения о выдворении или депортации. Содержащиеся иностранные граждане имеют право на материально-бытовое обеспечение, включая предоставление спального места, питания, необходимых санитарно-гигиенических условий. Им гарантируется право на медицинскую помощь, отправление религиозных обрядов, подачу жалоб и заявлений, получение юридической помощи, свидания с родственниками и иными лицами, телефонные переговоры. Администрация учреждения обязана уведомить дипломатическое представительство или консульское учреждение государства гражданства о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение.

Проблема длительного содержания в специальных учреждениях лиц без гражданства, в отношении которых невозможно исполнить решение о выдворении, остается актуальной для правоприменительной практики. В отличие от иностранных граждан, которые могут быть возвращены в государство гражданства, лица без гражданства не имеют государства, обязанного их принять. Это приводит к ситуациям неопределенно длительного содержания, фактически превращающегося в лишение свободы без установленного срока. В. А. Морозов в диссертационном исследовании обосновывает необходимость установления максимального срока содержания и введения альтернативных мер контроля для данной категории лиц^[39].

Контроль за соблюдением миграционного законодательства иностранными гражданами осуществляется уполномоченными органами государственной власти и представляет собой систему мероприятий, направленных на выявление и пресечение нарушений. Основным органом, осуществляющим контроль в сфере миграции, являются подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России. Контрольные мероприятия включают проверку документов, проведение проверок мест пребывания и работы иностранных граждан, анализ информации о миграционных потоках.

Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»^[40] и включает профилактические и контрольные мероприятия. Профилактические мероприятия направлены на предупреждение нарушений и включают информирование, консультирование, объявление предостережения. Контрольные мероприятия проводятся при наличии оснований, предусмотренных законодательством, и могут включать выездную проверку, рейдовый осмотр, контрольную закупку.

Таблица 6

Статистика применения мер административного принуждения к иностранным гражданам в 2022–2024 гг.

Источник: составлено автором по данным^[41]

Представленные статистические данные свидетельствуют о существенном росте применения мер административного принуждения к иностранным гражданам в 2024 г. по сравнению с предшествующими периодами. Количество решений о выдворении и депортации увеличилось более чем на 31 процент, достигнув 190,2 тысячи. Фактическое исполнение решений о принудительном удалении с территории России возросло почти на 45 процентов, что свидетельствует о повышении эффективности правоприменительной деятельности. Количество протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции также демонстрирует устойчивый рост.

Особого внимания заслуживает показатель включения в режим высылки, составивший около 800 тысяч человек к началу 2025 г. Данная цифра отражает масштабы нелегальной миграции и одновременно ставит вопрос о практической реализуемости высылки столь значительного количества лиц. Существенное увеличение числа решений о неразрешении въезда, превысившее 287 тысяч, свидетельствует об ужесточении миграционной политики и расширении практики применения превентивных мер.

Анализ динамики показателей позволяет констатировать формирование тенденции к интенсификации правоприменительной деятельности в сфере миграции. Данная тенденция обусловлена как ростом миграционных потоков, так и усилением государственного контроля вследствие законодательных изменений 2024 г. Введение режима высылки создает новый инструмент воздействия на нелегальных мигрантов, однако его эффективность будет определяться практикой применения и способностью государства обеспечить реальную высылку включенных в реестр лиц.

Взаимодействие уполномоченных органов при обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан осуществляется в рамках межведомственной координации. Помимо МВД России, в данной деятельности участвуют Федеральная служба безопасности, осуществляющая пограничный контроль и противодействие незаконной миграции, Министерство иностранных дел, ведающее вопросами выдачи виз и консульского учета, Федеральная служба по труду и занятости, осуществляющая контроль за соблюдением трудового законодательства в отношении иностранных работников. Координация деятельности указанных органов обеспечивается Правительственной комиссией по миграционной политике.

Информационное обеспечение мер административно-правового регулирования статуса иностранных граждан реализуется посредством функционирования государственных информационных систем. Центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, содержит сведения обо всех иностранных гражданах, находящихся на территории страны. Информационная система обеспечивает накопление, хранение и обработку данных о въезде, выезде, постановке на учет, получении разрешительных документов, привлечении к ответственности. Межведомственное информационное взаимодействие позволяет осуществлять комплексный контроль за соблюдением миграционного законодательства.

Эффективность мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан оценивается по ряду критериев, включающих полноту охвата контрольными мероприятиями, своевременность выявления нарушений, обеспеченность исполнения принятых решений, соблюдение прав иностранных граждан при применении мер принуждения. Анализ правоприменительной практики выявляет как позитивные тенденции, связанные с совершенствованием правового регулирования и организационного обеспечения, так и сохраняющиеся проблемы.

К числу проблем относится недостаточная пропускная способность специальных учреждений МВД России, не позволяющая обеспечить содержание всех иностранных граждан, подлежащих принудительному удалению. По данным МВД России, на территории страны функционирует около 80 специальных учреждений общей вместимостью около 7 тысяч мест, что явно недостаточно с учетом количества лиц, включенных в режим высылки. Данное обстоятельство обусловливает практику применения контролируемого самостоятельного выезда вместо принудительного выдворения, однако эффективность такой меры ограничена добросовестностью иностранного гражданина.

Проблемой остается финансирование мероприятий по депортации и выдворению. Значительная часть расходов на принудительное удаление иностранных граждан возмещается за счет средств федерального бюджета в связи с невозможностью взыскания с самих иностранцев, приглашающей стороны или работодателя. Это создает существенную нагрузку на бюджет и ограничивает возможности расширения практики принудительного выдворения. Введение режима высылки с присущими ему ограничениями рассматривается как альтернатива затратному принудительному выдворению, стимулирующая добровольный выезд.

Соблюдение прав иностранных граждан при применении мер административного принуждения контролируется органами прокуратуры, судами, общественными организациями. Прокурорский надзор в сфере миграции направлен на выявление нарушений законности при содержании в специальных учреждениях, применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, исполнении решений о выдворении и депортации. Судебный контроль реализуется при рассмотрении жалоб на решения, действия или бездействие органов исполнительной власти в сфере миграции.

Подводя итог рассмотрению мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан, следует констатировать, что данные меры образуют комплексную систему, включающую регулятивные и охранительные элементы. Регулятивные меры создают правовые условия для законного нахождения иностранных граждан на территории Российской Федерации посредством разрешительного порядка въезда, миграционного учета, оказания государственных услуг. Охранительные меры обеспечивают соблюдение установленного правопорядка и включают меры административного принуждения общего и специального характера.

Законодательство 2024–2025 гг. существенно расширило арсенал охранительных мер посредством введения режима высылки, ужесточения санкций за нарушение миграционного законодательства, совершенствования механизмов контроля. Статистические данные свидетельствуют об интенсификации правоприменительной деятельности и росте показателей применения мер административного принуждения. Вместе с тем сохраняются проблемы, связанные с недостаточной материально-технической базой, финансовым обеспечением принудительного выдворения, защитой прав лиц без гражданства. Совершенствование системы мер обеспечения должно осуществляться на основе баланса между интересами государственной безопасности и защитой прав личности в соответствии с конституционными принципами и международными стандартами.

2.2. Административное выдворение, как мера обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Административное выдворение за пределы Российской Федерации представляет собой одну из наиболее значимых мер административного принуждения, применяемых исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Данная мера занимает особое место в системе административно-правового регулирования статуса указанных лиц, поскольку влечет наиболее серьезные правовые последствия, связанные с принудительным прекращением пребывания на территории государства и установлением запрета на въезд. Исследование административного выдворения приобретает особую актуальность в условиях интенсификации миграционных процессов и ужесточения миграционной политики Российской Федерации в 2023–2025 гг.

Правовая природа административного выдворения является дискуссионным вопросом в науке административного права. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 3.10 определяет административное выдворение как меру административного наказания, заключающуюся в принудительном и контролируемом перемещении иностранного гражданина или лица без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации либо в контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации^[42]. Отнесение административного выдворения к мерам административного наказания определяет его карательный характер и предполагает применение в качестве санкции за совершенное административное правонарушение.

Вместе с тем ряд исследователей обращает внимание на двойственную природу административного выдворения, которое наряду с карательной функцией выполняет также функцию обеспечения правопорядка в сфере миграции. А. С. Дугенец отмечает, что административное выдворение направлено не только на наказание правонарушителя, но и на устранение негативных последствий его противоправного поведения посредством удаления с территории государства^[43]. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку административное выдворение действительно преследует цель восстановления нарушенного правопорядка путем прекращения незаконного нахождения иностранного гражданина на территории России.

Историческое развитие института административного выдворения в российском законодательстве характеризуется постепенным расширением оснований и совершенствованием процедур применения данной меры. В советский период выдворение иностранных граждан регулировалось Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и применялось преимущественно по политическим мотивам. С принятием в 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное выдворение получило детальную законодательную регламентацию и стало систематически применяться за нарушения миграционного законодательства.

Существенные изменения в регулировании административного выдворения произошли в 2000–2010-е гг. Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 410-ФЗ была введена форма контролируемого самостоятельного выезда как альтернатива принудительному выдворению. Данное нововведение было обусловлено необходимостью снижения бюджетных расходов на принудительное удаление иностранных граждан и расширения возможностей применения выдворения. В последующем законодательство неоднократно изменялось в направлении ужесточения санкций и расширения перечня составов правонарушений, влекущих выдворение.

Современное законодательство предусматривает широкий перечень административных правонарушений, за совершение которых может быть назначено административное выдворение. Центральное место среди них занимают правонарушения, предусмотренные главой 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». К числу наиболее распространенных составов относятся нарушение иностранным гражданином режима пребывания или проживания в Российской Федерации, нарушение правил въезда либо режима пребывания в Российской Федерации, незаконное осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности.

Статья 18.8 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания или проживания в Российской Федерации. Объективная сторона данного правонарушения выражается в нарушении установленного порядка регистрации, передвижения, выбора места пребывания или жительства, уклонении от выезда по истечении определенного срока пребывания, несоблюдении установленных ограничений на осуществление отдельных видов деятельности. Санкция части 1 статьи 18.8 предусматривает наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением или без такового. Квалифицированные составы, предусмотренные частями 1.1, 2, 3, 4 данной статьи, влекут обязательное назначение административного выдворения.

Статья 18.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации. Объективная сторона состоит в осуществлении трудовой деятельности без разрешения на работу или патента, либо по профессии, не указанной в разрешительном документе, либо за пределами субъекта Российской Федерации, на территории которого разрешена работа. Санкция предусматривает штраф с административным выдворением или без такового, при этом повторное совершение правонарушения влечет обязательное выдворение.

Помимо главы 18, административное выдворение может назначаться за совершение ряда иных правонарушений. Так, статья 6.8 КоАП РФ предусматривает выдворение за незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление наркотических средств. Статья 6.9 устанавливает выдворение за потребление наркотических средств без назначения врача. Статья 20.20 допускает выдворение за потребление алкогольной продукции в запрещенных местах или появление в состоянии опьянения. Статья 20.31 предусматривает выдворение за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований. Указанное расширение перечня составов свидетельствует о тенденции законодателя к ужесточению миграционной политики.

Субъектом административного выдворения является иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшие возраста шестнадцати лет. Данная мера не может быть применена к гражданам Российской Федерации, а также к иностранным гражданам, обладающим дипломатическим или консульским иммунитетом. Особенности субъектного состава определяют специфику административного выдворения как меры, применяемой исключительно к определенной категории лиц и обусловленной их правовым статусом.

Важнейшим аспектом правового регулирования административного выдворения является разграничение данной меры со смежными институтами, прежде всего с депортацией. Несмотря на внешнее сходство, состоящее в принудительном удалении иностранного гражданина с территории государства, между административным выдворением и депортацией существуют принципиальные различия. Административное выдворение является мерой административного наказания и назначается за совершение административного правонарушения. Депортация не относится к мерам ответственности и применяется при утрате или прекращении законных оснований для пребывания или проживания независимо от совершения правонарушения.

Различия проявляются также в порядке принятия решения и процессуальных гарантиях. Административное выдворение, по общему правилу, назначается судьей по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ. Депортация осуществляется на основании решения руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его заместителя, руководителя территориального органа. Судебный порядок назначения административного выдворения обеспечивает более высокий уровень процессуальных гарантий прав иностранного гражданина.

Правовые последствия административного выдворения и депортации также различаются. Административное выдворение влечет запрет на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня выдворения, а при повторном выдворении в течение одного года — в течение десяти лет. Депортация не сопровождается автоматическим запретом на въезд, однако может служить основанием для принятия решения о нежелательности пребывания или неразрешении въезда. Указанные различия имеют существенное практическое значение и влияют на выбор применяемой меры.

Таблица 7

Сравнительная характеристика административного выдворения и депортации иностранных граждан

Источник: составлено автором по данным^[44].

Наблюдаются существенные различия между административным выдворением и депортацией, несмотря на общую направленность обеих мер на удаление иностранного гражданина с территории Российской Федерации. Ключевое различие состоит в правовой природе данных мер: административное выдворение выступает формой юридической ответственности за совершенное правонарушение, тогда как депортация является мерой восстановления правопорядка, применяемой независимо от виновного поведения иностранного гражданина.

Различия в процедуре принятия решения обусловливают разный уровень процессуальных гарантий. Судебный порядок назначения административного выдворения обеспечивает реализацию принципа состязательности, права на защиту, возможность представления доказательств и заявления ходатайств. Административный порядок принятия решения о депортации, хотя и не исключает последующего судебного контроля, предоставляет меньший объем гарантий на стадии первоначального рассмотрения вопроса. Данное обстоятельство имеет особое значение в контексте обеспечения права на справедливое судебное разбирательство.

Обязательный характер запрета на въезд, устанавливаемого при административном выдворении, усиливает карательную составляющую данной меры и существенно ограничивает возможности иностранного гражданина по легализации своего положения в Российской Федерации в будущем. Пятилетний, а тем более десятилетний срок запрета представляет собой значительное ограничение, способное разрушить семейные, профессиональные и социальные связи иностранного гражданина с Россией. В связи с этим практика Конституционного Суда Российской Федерации ориентирует суды на индивидуализацию наказания с учетом всех обстоятельств дела.

Порядок назначения административного выдворения регулируется нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о производстве по делам об административных правонарушениях. По общему правилу, дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение, рассматриваются судьями районных судов. Исключение составляют случаи совершения правонарушения при въезде в Российскую Федерацию, когда решение о выдворении принимается должностными лицами пограничных органов.

При рассмотрении дела судья исследует обстоятельства совершения правонарушения, личность виновного, наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств. Особое значение имеет исследование обстоятельств, свидетельствующих о степени интеграции иностранного гражданина в российское общество, наличии семейных связей, длительности проживания в России. Данные обстоятельства могут служить основанием для неназначения административного выдворения даже в случаях, когда санкция статьи предусматривает его в качестве обязательного дополнительного наказания.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде постановлений сформулировал правовые позиции, существенно ограничивающие применение административного выдворения. В Постановлении от 17.02.2016 № 5-П Суд указал, что суды при назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения обязаны исходить из действительной необходимости применения данной меры и учитывать конкретные обстоятельства дела. Выдворение может быть назначено только тогда, когда это отвечает критериям необходимости, соразмерности и пропорциональности^[45].

В Постановлении от 6.10.2022 № 41-П Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности норм, регулирующих срок административного задержания иностранных граждан, подлежащих выдворению. Суд признал не соответствующими Конституции положения, допускающие неограниченный срок содержания под стражей в ожидании исполнения решения о выдворении^[46]. Данное решение направлено на защиту права на свободу и личную неприкосновенность лиц, в отношении которых принято решение о выдворении.

Особое значение для практики применения административного выдворения имеет правовая позиция о необходимости учета семейного положения иностранного гражданина. Суды обязаны исследовать вопрос о наличии у выдворяемого супруга, детей, иных близких родственников — граждан Российской Федерации, а также оценивать влияние выдворения на право указанных лиц на уважение семейной жизни. Применение выдворения к иностранному гражданину, имеющему устойчивые семейные связи в России, может быть признано несоразмерным преследуемым целям и нарушающим статью 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующую право на уважение частной и семейной жизни.

Федеральный закон от 28 декабря 2023 г. № 632-ФЗ внес изменения в статью 4.1 КоАП РФ, легализовав сложившуюся судебную практику неназначения обязательного административного выдворения при наличии исключительных обстоятельств. Согласно новой редакции, судья вправе не назначать административное выдворение, предусмотренное в качестве обязательного дополнительного наказания, при наличии исключительных обстоятельств, связанных с личностью виновного, его семейным положением, длительностью проживания в Российской Федерации, степенью интеграции в российское общество. Данное нововведение представляет собой важный шаг в направлении гуманизации миграционной политики и обеспечения индивидуализации административной ответственности.

Исполнение административного выдворения осуществляется в двух формах: принудительное выдворение и контролируемый самостоятельный выезд. Выбор формы исполнения определяется судьей при назначении наказания с учетом обстоятельств дела. Принудительное выдворение предполагает помещение иностранного гражданина в специальное учреждение МВД России и последующее принудительное препровождение до пункта пропуска через Государственную границу. Контролируемый самостоятельный выезд возлагает на иностранного гражданина обязанность самостоятельно покинуть территорию России в установленный судом срок под контролем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Принудительная форма выдворения применяется в случаях, когда имеются основания полагать, что иностранный гражданин уклонится от добровольного исполнения решения о выдворении. К числу таких оснований относятся отсутствие документов, удостоверяющих личность, неоднократное нарушение миграционного законодательства, совершение иных правонарушений, свидетельствующих о пренебрежительном отношении к законодательству Российской Федерации. Принудительное выдворение обеспечивает гарантированное исполнение назначенного наказания, однако связано со значительными бюджетными расходами.

Контролируемый самостоятельный выезд представляет собой менее затратную форму исполнения, предполагающую добросовестное исполнение иностранным гражданином возложенной на него обязанности. Данная форма применяется при наличии оснований полагать, что иностранный гражданин добровольно покинет территорию России. К числу таких оснований относятся наличие действительных документов, проездных билетов, денежных средств для оплаты выезда, отсутствие обстоятельств, препятствующих выезду. Срок для самостоятельного выезда устанавливается судом и, как правило, не превышает пятнадцати суток.

Содержание иностранных граждан, подлежащих принудительному выдворению, в специальных учреждениях МВД России осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1306. Специальные учреждения обеспечивают содержание иностранных граждан до момента исполнения решения о выдворении или депортации. Режим содержания не является режимом лишения свободы и не предполагает применения ограничений, характерных для учреждений уголовно-исполнительной системы.

Права иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях в ожидании исполнения решения о выдворении, включают право на материально-бытовое обеспечение, медицинскую помощь, отправление религиозных обрядов, подачу жалоб и заявлений, получение юридической помощи, свидания с родственниками, телефонные переговоры, переписку. Администрация учреждения обязана обеспечить уважение человеческого достоинства содержащихся лиц и не допускать применения к ним жестокого или унижающего обращения.

Проблема неопределенно длительного содержания в специальных учреждениях лиц, в отношении которых невозможно исполнить решение о выдворении, остается актуальной для правоприменительной практики. Данная ситуация возникает применительно к лицам без гражданства, когда отсутствует государство, обязанное принять такое лицо. В этих случаях содержание в специальном учреждении может продолжаться неопределенно долго, фактически приобретая характер бессрочного лишения свободы без приговора суда. Европейский Суд по правам человека в период юрисдикции России неоднократно констатировал нарушение статьи 5 Конвенции в подобных делах.

Правовые последствия административного выдворения имеют комплексный характер и существенно ограничивают возможности иностранного гражданина по пребыванию в Российской Федерации в будущем. Основным последствием является запрет на въезд, устанавливаемый в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ. Срок запрета составляет пять лет со дня административного выдворения, а в случае повторного выдворения в течение одного года — десять лет.

Административное выдворение влечет также аннулирование разрешения на временное проживание, вида на жительство, патента или разрешения на работу, если таковые были выданы иностранному гражданину. Данное последствие носит автоматический характер и не требует вынесения отдельного решения. Иностранный гражданин, подвергнутый выдворению, утрачивает все разрешительные документы и право на пребывание или проживание в Российской Федерации.

Дополнительным последствием административного выдворения является внесение сведений о выдворенном иностранном гражданине в Центральный банк данных по учету иностранных граждан. Указанные сведения становятся доступными при прохождении пограничного контроля и служат основанием для отказа во въезде в течение срока действия запрета. Информация о выдворении может также передаваться компетентным органам иностранных государств в рамках международного сотрудничества.

Возмещение расходов на административное выдворение осуществляется в соответствии со статьей 32.10 КоАП РФ. По общему правилу, расходы возмещаются за счет средств выдворяемого иностранного гражданина. При отсутствии у иностранного гражданина денежных средств расходы возмещаются за счет приглашающей стороны, работодателя или заказчика работ, если выдворение обусловлено нарушениями, допущенными указанными лицами. При невозможности установления приглашающей стороны или работодателя, а также при отсутствии у них денежных средств расходы возмещаются за счет средств федерального бюджета.

Практика возмещения расходов на выдворение свидетельствует о том, что значительная часть расходов фактически несет федеральный бюджет. Это обусловлено отсутствием у многих выдворяемых иностранцев денежных средств, сложностью установления и взыскания средств с приглашающей стороны или работодателя, особенно в случаях нелегальной занятости. По оценкам экспертов, расходы на принудительное выдворение одного иностранного гражданина составляют от 30 до 100 тысяч рублей в зависимости от страны назначения и длительности содержания в специальном учреждении.

Таблица 9

Динамика применения административного выдворения в 2020–2024 гг.

Источник: составлено автором по данным^[47].

Представленные статистические данные демонстрируют устойчивую тенденцию к расширению практики применения административного выдворения. За пятилетний период количество назначенных выдворений выросло более чем в три раза, с 48,7 тысячи в 2020 г. до 148,7 тысячи в 2024 г. Данный рост обусловлен как увеличением миграционного потока, так и ужесточением правоприменительной практики в условиях усиления государственного контроля в сфере миграции.

Соотношение форм исполнения выдворения свидетельствует о преобладании принудительной формы над контролируемым самостоятельным выездом. В 2024 г. принудительно было исполнено 82,4 тысячи решений против 54,6 тысячи в форме самостоятельного выезда. Данное соотношение отличается от тенденции предшествующих лет, когда доля контролируемого выезда была выше. Изменение обусловлено ужесточением подхода судов к выбору формы исполнения и стремлением обеспечить гарантированное удаление нелегальных мигрантов.

Рост расходов федерального бюджета на выдворение с 2,8 млрд рублей в 2020 г. до 8,2 млрд рублей в 2024 г. отражает финансовые последствия интенсификации правоприменительной деятельности. Почти трехкратное увеличение расходов создает существенную нагрузку на бюджет и ставит вопрос об экономической эффективности практики массового принудительного выдворения. Введение режима высылки с присущими ему ограничениями рассматривается законодателем как альтернатива, позволяющая стимулировать добровольный выезд без несения расходов на принудительное удаление.

Обжалование постановления об административном выдворении осуществляется в порядке, установленном главой 30 КоАП РФ. Постановление судьи районного суда может быть обжаловано в вышестоящий суд — суд субъекта Российской Федерации. Срок обжалования составляет десять суток со дня вручения или получения копии постановления. Подача жалобы не приостанавливает исполнение постановления, за исключением случаев, когда судья, рассматривающий жалобу, принимает решение о приостановлении.

При рассмотрении жалобы вышестоящий суд проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления, исследует доказательства, дополнительно представленные сторонами, оценивает соразмерность назначенного наказания тяжести совершенного правонарушения. Суд вправе отменить постановление и прекратить производство по делу, изменить постановление, в том числе исключив из него указание на административное выдворение, или оставить постановление без изменения. Практика показывает, что определенная доля жалоб удовлетворяется, особенно в случаях, когда выдворение назначено без надлежащего учета семейного положения иностранного гражданина.

Особенности применения административного выдворения к отдельным категориям иностранных граждан связаны с наличием специальных правовых режимов. Граждане государств — членов Евразийского экономического союза, нарушившие миграционное законодательство, подлежат выдворению на общих основаниях, однако для них установлены особенности в части срока запрета на въезд. Высококвалифицированные специалисты и члены их семей также могут быть подвергнуты выдворению, при этом выдворение влечет аннулирование разрешения на работу и прекращение трудовых отношений.

Несовершеннолетние иностранные граждане могут быть подвергнуты административному выдворению по достижении шестнадцатилетнего возраста. Вместе с тем при рассмотрении дел с участием несовершеннолетних суды обязаны в первую очередь руководствоваться принципом наилучшего обеспечения интересов ребенка, закрепленным в Конвенции о правах ребенка 1989 г. Выдворение несовершеннолетнего, разлучающее его с родителями, находящимися в России, как правило, признается несоразмерным.

Беременные женщины и женщины, имеющие малолетних детей, также представляют особую категорию при решении вопроса о выдворении. Хотя законодательство не устанавливает прямого запрета на выдворение указанных лиц, суды учитывают состояние здоровья, наличие детей, необходимость обеспечения их прав при назначении наказания. Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что административное выдворение матери малолетнего ребенка — гражданина России не должно приводить к фактической депортации ребенка или разлучению его с матерью.

Проблема применения административного выдворения к лицам без гражданства заслуживает особого внимания ввиду ее практической значимости. Решение о выдворении лица без гражданства нередко оказывается неисполнимым, поскольку отсутствует государство, обязанное принять такое лицо. В этой ситуации лицо без гражданства содержится в специальном учреждении неопределенно долго, что фактически превращается в бессрочное лишение свободы. Д. М. Зонина предлагает введение института «контролируемого выезда» для лиц без гражданства, предполагающего освобождение из специального учреждения при условии регулярной явки в миграционный орган и соблюдения установленных ограничений^[48].

Введение в 2021 г. института временного удостоверения личности лица без гражданства частично решает проблему, позволяя лицам без гражданства, в отношении которых невозможно исполнить решение о выдворении, легализовать свое положение и выйти из состояния правовой неопределенности. Получение временного удостоверения дает право на проживание и работу в России без оформления вида на жительство, что создает альтернативу бессрочному содержанию в специальных учреждениях.

Международные стандарты в сфере административного выдворения формируются нормами международного права в области защиты прав человека и практикой международных судебных и квазисудебных органов. Статья 13 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что иностранец, законно находящийся на территории государства-участника, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и при наличии возможности представить доводы против высылки^[49].

Комитет по правам человека ООН в ряде решений по индивидуальным сообщениям сформулировал стандарты, ограничивающие произвольную высылку иностранных граждан. Комитет указывал, что высылка не должна приводить к нарушению права на семейную жизнь, права на защиту от пыток и бесчеловечного обращения, права на жизнь. При принятии решения о высылке государство обязано оценить риски, которым подвергнется высылаемое лицо в государстве назначения, и воздержаться от высылки при наличии оснований полагать, что лицо подвергнется преследованию.

Совершенствование законодательства об административном выдворении должно осуществляться с учетом баланса интересов государственной безопасности и защиты прав личности. Представляется целесообразным законодательное закрепление максимального срока содержания в специальных учреждениях, по истечении которого иностранный гражданин подлежит освобождению с установлением альтернативных мер контроля. Необходимо также расширение оснований для неназначения обязательного выдворения с учетом гуманитарных соображений, семейного положения, состояния здоровья, иных обстоятельств, свидетельствующих о несоразмерности данной меры.

Подводя итог рассмотрению административного выдворения, как меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан, следует констатировать ее комплексный характер, сочетающий карательную и правообеспечительную функции. Административное выдворение является наиболее строгой мерой административного наказания, применяемой к иностранным гражданам, и влечет существенные правовые последствия в виде принудительного удаления с территории государства и длительного запрета на въезд. Практика применения выдворения характеризуется тенденцией к расширению, что обусловлено ужесточением миграционной политики в 2023–2024 гг.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации ориентируют суды на индивидуализацию наказания с учетом всех обстоятельств дела, прежде всего семейного положения и степени интеграции иностранного гражданина в российское общество. Законодательные изменения 2023 г. легализовали практику неназначения обязательного выдворения при наличии исключительных обстоятельств, что представляет собой шаг в направлении гуманизации миграционной политики. Вместе с тем сохраняются проблемы, связанные с длительным содержанием в специальных учреждениях лиц без гражданства, финансовым обеспечением принудительного выдворения, соблюдением международных стандартов в данной сфере. Дальнейшее совершенствование законодательства должно обеспечить оптимальный баланс между интересами государственной безопасности и защитой прав иностранных граждан в соответствии с конституционными принципами и международными обязательствами Российской Федерации.

2.3. Роль государственных органов в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Обеспечение административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой комплексную деятельность, осуществляемую системой государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в сфере миграции. Эффективность реализации прав и обязанностей иностранных граждан во многом определяется качеством функционирования данной системы, степенью координации между различными органами, уровнем профессионализма должностных лиц. Исследование роли государственных органов в рассматриваемой сфере позволяет выявить особенности организационно-правового механизма обеспечения статуса иностранных граждан и определить направления его совершенствования.

Система государственных органов, участвующих в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан, характеризуется множественностью субъектов и распределением полномочий между ними по функциональному признаку. В науке административного права выделяются органы общей компетенции, осуществляющие государственное управление в сфере миграции наряду с иными направлениями деятельности, и органы специальной компетенции, для которых регулирование миграционных отношений является основной или одной из основных функций. Данная классификация позволяет структурировать анализ полномочий государственных органов и выявить особенности их участия в обеспечении статуса иностранных граждан.

Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство государственной политикой в сфере миграции, определяет ее стратегические направления и приоритеты. В соответствии с конституционными полномочиями Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, что непосредственно затрагивает правовой статус иностранных граждан. Указом Президента Российской Федерации от 31.10.2018 № 622 утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., определившая цели, принципы и основные направления миграционной политики^[50].

Концепция государственной миграционной политики определяет в качестве основных целей обеспечение национальной безопасности, максимальную защищенность, комфортность и благополучие населения страны, стабилизацию и увеличение численности постоянного населения, содействие обеспечению потребности экономики в рабочей силе. В документе закреплены принципы миграционной политики, включающие обеспечение прав и свобод человека и гражданина, недопустимость дискриминации по признаку происхождения или гражданства, соблюдение норм национального и международного права. Президент также осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции посредством издания указов и распоряжений.

Правительство Российской Федерации обеспечивает реализацию государственной миграционной политики, осуществляет нормативно-правовое регулирование в данной сфере, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти. К полномочиям Правительства относится установление квоты на выдачу разрешений на временное проживание, утверждение перечня территорий, на которых вводятся ограничения для иностранных работников, определение порядка осуществления миграционного учета, установление правил содержания в специальных учреждениях. Правительство ежегодно утверждает квоту на выдачу разрешений на временное проживание с распределением по субъектам Российской Федерации, что является важным инструментом регулирования миграционных потоков.

При Правительстве Российской Федерации функционирует Правительственная комиссия по миграционной политике, являющаяся координационным органом, обеспечивающим согласованность действий федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Комиссия рассматривает вопросы совершенствования законодательства, анализирует эффективность реализации миграционной политики, координирует деятельность по противодействию незаконной миграции. В состав комиссии входят руководители федеральных органов исполнительной власти, представители Администрации Президента Российской Федерации, иные должностные лица. Решения комиссии оформляются протоколами и являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти.

Министерство внутренних дел Российской Федерации является основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции. В структуре МВД России создано Главное управление по вопросам миграции, координирующее деятельность подразделений по вопросам миграции территориальных органов. Передача миграционных полномочий от упраздненной Федеральной миграционной службы к МВД России была осуществлена в 2016 г. Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»^[51], что обусловило интеграцию миграционной функции в систему органов внутренних дел. Полномочия МВД России в сфере обеспечения статуса иностранных граждан охватывают широкий спектр функций. Министерство осуществляет производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдачу документов для въезда и выезда, разрешений на временное проживание и видов на жительство. МВД России организует и осуществляет миграционный учет иностранных граждан, контроль за соблюдением миграционного законодательства, принимает решения о депортации и нежелательности пребывания. Министерство также осуществляет лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами страны, и оказывает государственные услуги в сфере миграции.

Подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России непосредственно взаимодействуют с иностранными гражданами при оказании государственных услуг и осуществлении контрольных функций. Данные подразделения принимают заявления о выдаче разрешительных документов, проводят проверку представленных сведений, принимают решения о выдаче или отказе в выдаче документов. Они осуществляют прием уведомлений о прибытии иностранных граждан в место пребывания, ведут учет иностранных граждан, проводят проверки соблюдения миграционного законодательства. Качество работы данных подразделений непосредственно влияет на реализацию прав иностранных граждан и формирует их восприятие миграционной системы России.

По данным МВД России, в 2024 г. подразделениями по вопросам миграции было оказано более 12 миллионов государственных услуг, связанных с оформлением документов для иностранных граждан. Количество обращений за получением разрешения на временное проживание составило около 95 тысяч, за получением вида на жительство — более 280 тысяч, за оформлением патента на работу — свыше 2,1 миллиона. Показатели свидетельствуют о значительном объеме работы подразделений по вопросам миграции и их ключевой роли в обеспечении реализации прав иностранных граждан.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере обеспечения статуса иностранных граждан через пограничные органы, входящие в ее структуру. Пограничная служба ФСБ России обеспечивает пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, осуществляет паспортный контроль при въезде и выезде. При пересечении границы проверяется наличие у иностранного гражданина действительных документов, удостоверяющих личность, визы или иного основания для въезда, отсутствие оснований для отказа во въезде.

Пограничные органы вправе отказать иностранному гражданину во въезде в Российскую Федерацию при наличии оснований, предусмотренных статьей 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ. К числу таких оснований относятся нарушение правил пересечения границы, сообщение заведомо ложных сведений о себе или о целях пребывания, наличие неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленного преступления, принятие решения о нежелательности пребывания, неуплата налогов или административных штрафов в период предыдущего пребывания. Решение об отказе во въезде принимается должностным лицом пограничного органа непосредственно в пункте пропуска.

При совершении административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию должностные лица пограничных органов вправе назначить административное выдворение. Данное полномочие является исключением из общего правила о судебном порядке назначения выдворения и обусловлено необходимостью оперативного реагирования на нарушения при пересечении границы. Пограничные органы также участвуют в противодействии незаконной миграции, выявляя случаи использования поддельных документов, попытки въезда лиц, которым въезд запрещен, организацию незаконного пересечения границы.

Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере обеспечения статуса иностранных граждан преимущественно за пределами территории России через дипломатические представительства и консульские учреждения. МИД России участвует в формировании визовой политики, определяет категории виз и порядок их оформления, заключает международные договоры о визовых режимах. Консульские учреждения Российской Федерации за рубежом осуществляют прием заявлений о выдаче виз, проверку оснований для въезда, оформление и выдачу виз.

Дипломатические представительства и консульские учреждения также участвуют в оформлении приглашений на въезд иностранных граждан, в репатриации российских граждан и содействии выезду иностранцев с территории России. МИД России координирует деятельность с миграционными органами иностранных государств, участвует в работе международных организаций по вопросам миграции, обеспечивает выполнение международных обязательств Российской Федерации в данной сфере. Значение деятельности МИД России особенно возрастает в условиях необходимости идентификации личности иностранных граждан и установления их гражданства при исполнении решений о выдворении.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с Федеральной службой по труду и занятости осуществляет регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы. Минтруд России участвует в определении потребности в привлечении иностранных работников, разрабатывает предложения по формированию квот на выдачу разрешений на работу, устанавливает перечень профессий, по которым привлечение иностранных работников не требует учета квоты. Министерство также участвует в нормативно-правовом регулировании трудовых отношений с участием иностранных работников.

Федеральная служба по труду и занятости осуществляет контроль за соблюдением трудового законодательства в отношении иностранных работников. Государственные инспекции труда проводят проверки работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, выявляют нарушения трудовых прав иностранных работников, применяют меры административного воздействия к нарушителям. Роструд также ведет реестр работодателей, привлекающих иностранных работников, и осуществляет мониторинг ситуации на рынке труда.

Таблица 9

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан

Источник: составлено автором по данным.

Министерство внутренних дел концентрирует основные функции по регистрационному учету, выдаче разрешительных документов, контролю и применению мер принуждения. Данная централизация обеспечивает единство правоприменительной практики и упрощает взаимодействие иностранных граждан с государственными органами по миграционным вопросам.

Вместе с тем полицентричность системы органов, участвующих в обеспечении статуса иностранных граждан, создает необходимость межведомственной координации. Функции отдельных органов пересекаются или взаимодополняют друг друга, что требует согласованности действий и информационного обмена. Так, решение о выдаче визы принимается консульским учреждением МИД России, однако проверка оснований для въезда осуществляется с использованием информационных ресурсов МВД и ФСБ России. Оформление разрешения на работу требует взаимодействия подразделений МВД России с органами службы занятости и налоговыми органами.

Участие различных министерств в регулировании отдельных аспектов статуса иностранных граждан отражает комплексный характер миграционных отношений, затрагивающих сферы труда, здравоохранения, образования, социального обеспечения. Каждое из указанных министерств обеспечивает реализацию прав иностранных граждан в соответствующей области и контролирует соблюдение установленных требований. Такой подход позволяет использовать отраслевую экспертизу при регулировании специфических вопросов, однако создает риски несогласованности нормативного регулирования и правоприменительной практики.

Судебные органы играют ключевую роль в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан, осуществляя функции правосудия и судебного контроля. Суды рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами, назначают административные наказания, в том числе административное выдворение. Судебный порядок назначения выдворения обеспечивает процессуальные гарантии прав иностранных граждан, включая право на защиту, право на переводчика, право на обжалование.

Суды общей юрисдикции рассматривают административные дела об оспаривании решений, действий или бездействия органов исполнительной власти в сфере миграции. Иностранные граждане вправе обжаловать в суд отказ в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство, решение об аннулировании данных документов, решение о нежелательности пребывания, решение о депортации. Рассмотрение указанных дел осуществляется по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обеспечивающего реализацию принципов состязательности и равноправия сторон.

Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет проверку конституционности законодательных положений, регулирующих статус иностранных граждан. В ряде постановлений Конституционный Суд сформулировал правовые позиции, существенно влияющие на правоприменительную практику. Суд указывал на необходимость индивидуализации административного наказания, учета семейного положения при назначении выдворения, соблюдения принципа соразмерности при ограничении прав иностранных граждан. Правовые позиции Конституционного Суда являются обязательными для всех правоприменителей и способствуют защите прав иностранных граждан.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением законодательства в сфере миграции органами исполнительной власти и должностными лицами. Прокурорский надзор направлен на выявление нарушений прав иностранных граждан при оказании государственных услуг, содержании в специальных учреждениях, применении мер административного принуждения. При выявлении нарушений прокурор вправе принести протест на незаконный правовой акт, внести представление об устранении нарушений, обратиться в суд в защиту прав иностранного гражданина.

Особое внимание прокуратуры уделяется надзору за соблюдением прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях МВД России. Прокуроры проводят проверки условий содержания, соблюдения установленных сроков, обеспечения права на медицинскую помощь, юридическую помощь, свидания с родственниками. По результатам проверок вносятся представления об устранении выявленных нарушений, возбуждаются дела об административных правонарушениях в отношении должностных лиц. Прокурорский надзор является важной гарантией защиты прав иностранных граждан от произвола со стороны администрации.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы иностранных граждан на нарушения их прав государственными органами и должностными лицами. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный вправе проводить проверки по жалобам, запрашивать материалы и документы, посещать государственные органы и учреждения. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный направляет заключение с рекомендациями по восстановлению нарушенных прав.

Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека содержат анализ обращений иностранных граждан и выявленных проблем в сфере защиты их прав. В докладах отмечаются системные нарушения, связанные с длительным содержанием в специальных учреждениях, необоснованными отказами в выдаче разрешительных документов, нарушениями трудовых прав иностранных работников. Рекомендации Уполномоченного учитываются при совершенствовании законодательства и правоприменительной практики.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации участвуют в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан в пределах своей компетенции. Субъекты Российской Федерации реализуют программы социальной и культурной адаптации иностранных граждан, оказывают содействие в изучении русского языка, истории и культуры России. Органы исполнительной власти субъектов взаимодействуют с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти при решении вопросов трудоустройства иностранных граждан, обеспечения их жильем, предоставления социальных услуг.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации вносят предложения по установлению квоты на выдачу разрешений на временное проживание, определению потребности в привлечении иностранных работников, введению ограничений на использование иностранной рабочей силы в отдельных сферах экономики. Учет региональной специфики при формировании миграционной политики позволяет адаптировать федеральное регулирование к потребностям конкретных территорий и обеспечить баланс интересов федерации и регионов.

Межведомственное взаимодействие в сфере обеспечения статуса иностранных граждан осуществляется на основе нормативно установленных механизмов информационного обмена и координации деятельности. Центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства обеспечивает формирование и ведение единого информационного ресурса, содержащего сведения об иностранных гражданах, их документах, перемещениях, правовом статусе. Доступ к банку данных имеют уполномоченные органы государственной власти, что позволяет осуществлять комплексный контроль и принимать обоснованные решения.

Система межведомственного электронного взаимодействия обеспечивает обмен сведениями между федеральными органами исполнительной власти при оказании государственных услуг иностранным гражданам. При рассмотрении заявления о выдаче разрешительного документа подразделение по вопросам миграции направляет запросы в ФСБ России, налоговые органы, органы социального страхования, иные органы для получения необходимых сведений. Электронный формат взаимодействия сокращает сроки рассмотрения заявлений и снижает административную нагрузку на заявителей.

Таблица 10

Основные показатели деятельности государственных органов в сфере обеспечения статуса иностранных граждан в 2023–2024 гг.

Источник: составлено автором по данным.

Представленные статистические данные свидетельствуют об интенсификации деятельности всех государственных органов, участвующих в обеспечении статуса иностранных граждан. Рост количества оказанных государственных услуг на 13,9 процента отражает увеличение миграционного потока и востребованность механизмов легализации иностранных граждан. Одновременно наблюдается существенный рост контрольно-надзорной активности, выражающийся в увеличении числа отказов во въезде, проверок работодателей, прокурорских проверок.

Особого внимания заслуживает рост числа выявленных нарушений трудовых прав иностранных работников на 33,3 процента, что может свидетельствовать как об усилении контроля, так и о реальном ухудшении положения данной категории работников. Значительное увеличение числа жалоб иностранных граждан, рассмотренных Уполномоченным по правам человека, также указывает на наличие проблем в сфере защиты их прав. Данные тенденции требуют внимания со стороны органов государственной власти и корректировки правоприменительной практики.

Рост числа судебных решений об административном выдворении на 25,6 процента отражает ужесточение миграционной политики и расширение практики применения данной меры. Увеличение прокурорской активности, выразившееся в росте числа проверок и внесенных представлений, свидетельствует об усилении надзора за соблюдением законодательства в сфере миграции. Совокупность представленных показателей характеризует общую тенденцию к интенсификации государственного регулирования в рассматриваемой сфере.

Проблемы функционирования системы государственных органов в сфере обеспечения статуса иностранных граждан связаны как с нормативно-правовыми, так и с организационными факторами. К числу нормативных проблем относится недостаточная согласованность полномочий различных органов, приводящая к дублированию функций или, напротив, к правовым пробелам. Организационные проблемы включают неравномерность кадрового и материально-технического обеспечения подразделений по вопросам миграции, длительные сроки рассмотрения заявлений, недостаточное информационное обеспечение иностранных граждан о порядке реализации их прав.

Особую проблему представляет недостаточная доступность государственных услуг в сфере миграции для иностранных граждан, не владеющих русским языком. Несмотря на законодательное закрепление права на переводчика, практическая реализация данного права затруднена ввиду ограниченного числа квалифицированных переводчиков, готовых оказывать услуги в подразделениях по вопросам миграции. Информационные материалы и формы документов преимущественно представлены только на русском языке, что создает барьеры для иностранных граждан.

Цифровизация государственных услуг в сфере миграции, реализуемая посредством Единого портала государственных услуг, существенно повышает их доступность, однако не решает всех проблем. Значительная часть иностранных граждан не имеет подтвержденной учетной записи на портале, что ограничивает возможности получения услуг в электронной форме. Для отдельных категорий услуг сохраняется обязательность личной явки, что создает неудобства для заявителей, особенно в регионах с высокой загруженностью подразделений по вопросам миграции.

Совершенствование деятельности государственных органов в сфере обеспечения статуса иностранных граждан должно осуществляться по нескольким направлениям. Первое направление связано с дальнейшей оптимизацией межведомственного взаимодействия, включая расширение перечня сведений, получаемых в электронной форме, сокращение дублирующих запросов, унификацию административных процедур. Целесообразно рассмотреть возможность создания единых центров обслуживания иностранных граждан, объединяющих функции различных ведомств по принципу «одного окна».

Второе направление предполагает расширение использования цифровых технологий при оказании государственных услуг и осуществлении контрольных функций. Внедрение биометрических технологий идентификации, электронных виз, автоматизированных систем учета позволит повысить эффективность государственного управления в сфере миграции и одновременно улучшить качество обслуживания иностранных граждан. Необходимо также обеспечить мультиязычность информационных ресурсов и электронных сервисов.

Третье направление связано с совершенствованием кадрового обеспечения подразделений по вопросам миграции. Специфика работы с иностранными гражданами требует от сотрудников не только знания законодательства, но и межкультурной компетентности, владения иностранными языками, навыков работы с представителями различных культур. Целесообразно развитие программ повышения квалификации, включающих изучение особенностей культуры и менталитета основных групп мигрантов.

Подводя итог рассмотрению роли государственных органов в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан, следует констатировать наличие развитой системы органов, распределяющих между собой функции регулирования, контроля и защиты прав в сфере миграции. Ведущая роль принадлежит МВД России, концентрирующему основные полномочия по регистрационному учету, выдаче разрешительных документов и контролю соблюдения миграционного законодательства. Существенное значение имеет деятельность судебных органов, обеспечивающих судебный контроль и защиту прав иностранных граждан, а также прокуратуры, осуществляющей надзор за законностью.

Межведомственное взаимодействие органов государственной власти обеспечивается нормативно установленными механизмами информационного обмена и координации деятельности. Статистические данные свидетельствуют об интенсификации деятельности всех участников системы, что отражает как рост миграционного потока, так и усиление государственного контроля в сфере миграции. Вместе с тем сохраняются проблемы, связанные с недостаточной координацией, ограниченной доступностью государственных услуг, кадровым обеспечением. Совершенствование деятельности государственных органов должно осуществляться на основе баланса между интересами государственной безопасности и обеспечением прав иностранных граждан в соответствии с конституционными принципами и международными стандартами.

Проведенное исследование особенностей административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы.

Система мер обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан характеризуется комплексным характером и включает регулятивные меры, направленные на создание условий для законного нахождения иностранцев на территории России, и охранительные меры, обеспечивающие соблюдение установленного правопорядка. Регулятивные меры реализуются посредством разрешительного порядка въезда, пребывания и проживания, системы миграционного учета, оказания государственных услуг в сфере миграции. Охранительные меры включают административно-предупредительные, административно-пресекательные меры, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности. Законодательство 2024–2025 гг. существенно расширило арсенал охранительных мер посредством введения режима высылки, охватившего около 800 тысяч нелегальных мигрантов, что свидетельствует об ужесточении миграционной политики.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации является наиболее строгой мерой административного наказания, применяемой исключительно к иностранным гражданам. Данная мера обладает двойственной правовой природой, сочетая карательную функцию с функцией восстановления правопорядка. Статистика свидетельствует о трехкратном росте применения выдворения в 2020–2024 гг. — с 48,7 тысячи до 148,7 тысячи решений ежегодно. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации ориентируют суды на индивидуализацию наказания с учетом семейного положения, длительности проживания в России и степени интеграции в общество. Законодательные изменения 2023 г. легализовали практику неназначения обязательного выдворения при наличии исключительных обстоятельств, что представляет собой важный шаг в направлении гуманизации миграционной политики. Вместе с тем сохраняются проблемы длительного содержания в специальных учреждениях лиц без гражданства и значительных бюджетных расходов на принудительное выдворение, достигших 8,2 млрд рублей в 2024 г.

Система государственных органов, обеспечивающих административно-правовой статус иностранных граждан, характеризуется множественностью субъектов и распределением полномочий по функциональному признаку. Ведущая роль принадлежит МВД России, концентрирующему функции по выработке миграционной политики, регистрационному учету, выдаче разрешительных документов и контролю соблюдения законодательства. Существенное значение имеет деятельность пограничных органов ФСБ России при пропуске через Государственную границу, консульских учреждений МИД России при оформлении виз, органов Роструда при контроле трудовых прав иностранных работников. Судебные органы обеспечивают судебный контроль и защиту прав иностранных граждан, прокуратура осуществляет надзор за законностью. Межведомственная координация обеспечивается Правительственной комиссией по миграционной политике и системой электронного межведомственного взаимодействия. Интенсификация деятельности всех органов в 2024 г. выразилась в росте оказанных государственных услуг на 13,9 процента, увеличении прокурорских проверок на 25,4 процента, расширении судебной практики по миграционным делам на 17,7 процента.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации позволило сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования в данной сфере.

Административно-правовой статус иностранных граждан представляет собой комплексную правовую категорию, включающую совокупность взаимосвязанных структурных элементов, определяющих положение данной категории лиц в системе государственного управления. К числу таких элементов относятся административная правосубъектность, субъективные права и юридические обязанности, гарантии их реализации, а также меры юридической ответственности. Анализ доктринальных подходов позволил выявить эволюцию представлений о структуре статуса от классического трехэлементного подхода Л. Д. Воеводина к расширенным концепциям, включающим правосубъектность и ответственность в качестве самостоятельных элементов. Обоснована целесообразность использования широкого подхода к пониманию административно-правового статуса, учитывающего не только статические элементы правового положения личности, но и динамическую составляющую, выражающуюся в механизмах реализации прав и применения мер ответственности.

Содержание административно-правового статуса иностранных граждан формируется на основе конституционного принципа национального режима, закрепленного в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, с учетом изъятий и ограничений, установленных федеральными законами. Установлено, что объем прав и обязанностей существенно дифференцируется в зависимости от режима пребывания иностранного гражданина, образуя иерархию правовых положений. Временно пребывающие иностранные граждане обладают минимальным объемом прав и подвергаются наибольшим ограничениям, тогда как постоянно проживающие пользуются правами, приближающимися к статусу граждан Российской Федерации. Выявлена тенденция к ужесточению условий пребывания в законодательстве 2024–2025 гг., выразившаяся в сокращении срока безвизового пребывания до девяноста суток в течение календарного года, введении режима высылки, снижении квоты на выдачу разрешений на временное проживание до 5 500 единиц на 2025 г.

Система гарантий административно-правового статуса иностранных граждан носит многоуровневый характер и включает общие гарантии, формируемые экономическими, политическими, социальными и организационными условиями, а также специальные юридические гарантии, представляющие собой правовые средства защиты прав. Судебная защита выступает важнейшей гарантией, обеспечивающей возможность оспаривания решений миграционных органов в порядке административного судопроизводства. Существенную роль играют институциональные гарантии, реализуемые посредством деятельности органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, консульских учреждений иностранных государств. Выявлены факторы, снижающие эффективность гарантий, включающие языковой барьер, ограниченную доступность квалифицированной юридической помощи, длительность судебных процедур. После прекращения членства России в Совете Европы в 2022 г. существенно сузились международные механизмы защиты прав мигрантов, что повышает значимость внутригосударственных гарантий и обусловливает необходимость их совершенствования.

Меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан образуют комплексную систему, включающую регулятивные и охранительные элементы. Регулятивные меры создают правовые условия для законного нахождения иностранных граждан на территории Российской Федерации посредством разрешительного порядка въезда и пребывания, системы миграционного учета, оказания государственных услуг. Охранительные меры обеспечивают соблюдение установленного правопорядка и включают административно-предупредительные, административно-пресекательные меры, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности. К специфическим мерам, применяемым исключительно к иностранным гражданам, относятся депортация, административное выдворение, сокращение срока пребывания, аннулирование разрешительных документов, включение в режим высылки. Статистический анализ выявил интенсификацию правоприменительной деятельности в 2024 г., выразившуюся в росте решений о выдворении и депортации на 31,1 процента, увеличении фактически исполненных решений на 44,6 процента, расширении практики включения в режим высылки до 800 тысяч человек.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации является наиболее строгой мерой административного наказания, применяемой к иностранным гражданам, и обладает двойственной правовой природой, сочетающей карательную функцию с функцией восстановления правопорядка в сфере миграции. Выявлены принципиальные различия между административным выдворением и депортацией по правовой природе, основаниям применения, процедуре принятия решения и правовым последствиям. Административное выдворение как мера ответственности назначается судом за совершение административного правонарушения и влечет обязательный запрет на въезд сроком от пяти до десяти лет. Депортация не является мерой ответственности, применяется административным органом при утрате законных оснований пребывания и не сопровождается автоматическим запретом на въезд. Исследование практики Конституционного Суда Российской Федерации позволило выявить правовые позиции, ориентирующие суды на индивидуализацию наказания с учетом семейного положения, длительности проживания и степени интеграции иностранного гражданина в российское общество. Легализация практики неназначения обязательного выдворения при наличии исключительных обстоятельств законодательными изменениями 2023 г. представляет собой важный шаг в направлении гуманизации миграционной политики.

Система государственных органов, обеспечивающих административно-правовой статус иностранных граждан, характеризуется множественностью субъектов и распределением полномочий по функциональному признаку. Ведущая роль принадлежит МВД России, концентрирующему функции по выработке и реализации миграционной политики, регистрационному учету, выдаче разрешительных документов и контролю соблюдения законодательства. Пограничные органы ФСБ России обеспечивают контроль при пересечении Государственной границы, консульские учреждения МИД России осуществляют оформление виз, органы Роструда контролируют соблюдение трудовых прав иностранных работников. Судебные органы обеспечивают правосудие по делам с участием иностранных граждан и судебный контроль за решениями органов исполнительной власти. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности в сфере миграции. Межведомственная координация обеспечивается Правительственной комиссией по миграционной политике и системой электронного межведомственного взаимодействия. Выявлены проблемы функционирования системы, включающие недостаточную согласованность полномочий, ограниченную доступность государственных услуг для иностранных граждан, не владеющих русским языком, неравномерность кадрового обеспечения подразделений по вопросам миграции.

На основании проведенного исследования представляется возможным сформулировать следующие предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Во-первых, целесообразно законодательное закрепление максимального срока содержания в специальных учреждениях МВД России иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации. Отсутствие такого срока приводит к неопределенно длительному содержанию лиц без гражданства, в отношении которых невозможно исполнить решение о выдворении, что фактически превращается в бессрочное лишение свободы без приговора суда. Предлагается установить максимальный срок содержания в восемнадцать месяцев с возможностью однократного продления судом на срок до шести месяцев при наличии реальной перспективы исполнения решения о выдворении.

Во-вторых, обосновывается необходимость расширения института временного удостоверения личности лица без гражданства, введенного в 2021 г., посредством упрощения процедуры его получения и распространения на более широкий круг лиц. Данный документ позволяет лицам без гражданства, в отношении которых невозможно исполнить решение о выдворении, легализовать свое положение и выйти из состояния правовой неопределенности. Предлагается сократить срок рассмотрения заявления о выдаче удостоверения и установить возможность его получения непосредственно в специальном учреждении.

В-третьих, представляется целесообразным законодательное закрепление обязанности суда при назначении административного выдворения мотивировать отказ от применения контролируемого самостоятельного выезда как альтернативы принудительному выдворению. Расширение практики контролируемого самостоятельного выезда позволит снизить бюджетные расходы на принудительное выдворение, составившие 8,2 млрд рублей в 2024 г., и разгрузить специальные учреждения, пропускная способность которых не соответствует масштабам правоприменительной деятельности.

В-четвертых, обосновывается необходимость совершенствования информационного обеспечения иностранных граждан о их правах и обязанностях посредством создания многоязычных информационных ресурсов. Предлагается обеспечить перевод основных нормативных актов, форм документов и информационных материалов на языки государств, граждане которых составляют основную часть миграционного потока. Данная мера позволит повысить правовую осведомленность иностранных граждан и снизить количество непреднамеренных нарушений миграционного законодательства.

В-пятых, целесообразно расширение доступа иностранных граждан к бесплатной юридической помощи посредством включения в перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, временно пребывающих иностранных граждан, привлекаемых к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Действующее законодательство предоставляет право на бесплатную юридическую помощь в полном объеме только постоянно проживающим иностранным гражданам, что существенно ограничивает возможности защиты прав наиболее уязвимых категорий мигрантов.

В-шестых, предлагается введение обязательного информирования иностранного гражданина о принятых в отношении него решениях на языке, которым он владеет. Данное требование должно распространяться на решения об отказе в выдаче разрешительных документов, об аннулировании документов, о нежелательности пребывания, о депортации. Реализация данной меры обеспечит понимание иностранным гражданином существа принятого решения и создаст условия для эффективного обжалования.

В-седьмых, обосновывается необходимость развития системы социальной и культурной адаптации иностранных граждан на региональном уровне. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации целесообразно разрабатывать и реализовывать программы адаптации, включающие курсы изучения русского языка, ознакомление с законодательством, традициями и культурой России, содействие трудоустройству. Финансирование данных программ может осуществляться за счет средств, получаемых от оплаты патентов на осуществление трудовой деятельности.

В-восьмых, представляется целесообразным совершенствование межведомственного взаимодействия посредством создания единых центров обслуживания иностранных граждан, объединяющих функции различных ведомств по принципу «одного окна». Данная мера позволит сократить время получения государственных услуг, снизить административную нагрузку на заявителей и повысить эффективность государственного управления в сфере миграции.

Практическая значимость проведенного исследования определяется возможностью использования его результатов при совершенствовании законодательства об административно-правовом статусе иностранных граждан, в деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере миграции, в судебной практике по делам с участием иностранных граждан. Теоретические выводы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов административного и миграционного права, а также в дальнейших научных исследованиях проблем правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

Проведенное исследование не претендует на исчерпывающее освещение всех аспектов административно-правового статуса иностранных граждан. Перспективными направлениями дальнейших исследований представляются углубленный анализ практики применения режима высылки, введенного с 5 февраля 2025 г., исследование влияния цифровизации на реализацию прав иностранных граждан, сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства в сфере миграции, изучение проблем защиты прав отдельных категорий мигрантов, включая беженцев, трудовых мигрантов, высококвалифицированных специалистов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. I. Официальные документы
2. Всеобщая декларация прав человека : принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. – 1995. – 5 апреля.
3. Конвенция о статусе беженцев : принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов // Бюллетень международных договоров. – 1993. – № 9.
4. Международный пакт о гражданских и политических правах : принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Ведомости ВС СССР. – 1976. – № 17. – Ст. 291.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru.
6. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.
8. Трудовой кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ : (ред. от 08.08.2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 1 (часть 1). – Ст. 3.
9. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. – 2015. – № 10. – Ст. 1391.
10. О беженцах : федер. закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 : (ред. от 13.06.2023 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 12. – Ст. 425.
11. О вынужденных переселенцах : закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 : (ред. от 08.12.2020 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 12. – Ст. 427.
12. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. – № 34. – Ст. 4029.
13. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3032.
14. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.
15. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации : Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ // СЗ РФ. – 2006. – № 30. – Ст. 3285.
16. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2020. – № 31 (ч. I). – Ст. 5007.
17. О гражданстве Российской Федерации : Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ // СЗ РФ. – 2023. – № 18. – Ст. 3215.
18. Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 15. – Ст. 2071.
19. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы : указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 // СЗ РФ. – 2018. – № 45. – Ст. 6917.
20. Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии : постановление Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 // СЗ РФ. – 2014. – № 2 (ч. 1). – Ст. 130.
21. II. Научная и учебная литература
22. Авакьян, С. А. Конституционное право России : учебный курс : в 2 т. / С. А. Авакьян. – 7-е изд., перераб. и доп. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. – Т. 1. – 864 с.
23. Агапов, А. Б. Административное право. Общая часть : учебник / А. Б. Агапов. – Москва : Юрайт, 2023. – 494 с.
24. Адвокатов, В. В. Особенности административного выдворения / В. В. Адвокатов // Вопросы судебной деятельности и правоприменения в современных условиях : Сборник статей по результатам II Международной научно-практической конференции. – Симферополь, 2023. – С. 579–584.
25. Административное право России / под ред. А. И. Стахова, П. И. Кононова. – Москва : Юрайт, 2024. – 485 с.
26. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. – 736 с.
27. Анискович, П. С. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства / П. С. Анискович // Альманах молодого исследователя. – 2024. – № 16. – С. 186–190.
28. Барышников, М. В. Отдельные аспекты административно-правого регулирования порядка въезда и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации / М. В. Барышников // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика : Материалы Международной научно-практической конференции. – Краснодар, 2024. – С. 20–26.
29. Биляев, В. А. К вопросу о понятии административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации / В. А. Биляев // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. – 2022. – Т. 8 (74). – № 3. – С. 102–107.
30. Братановский, С. Н. Административное право России : учебник / С. Н. Братановский, Ю. В. Капитанец, М. Г. Вулах. – 2-е изд. – Москва : РИОР : ИНФРА-М, 2024. – 284 с.
31. Булатов, Т. Р. К вопросу об особенностях административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации / Т. Р. Булатов, С. В. Игнатьева // Закон. Право. Государство. – 2022. – № 4 (36). – С. 189–193.
32. Витрук, Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук ; ред. В. А. Патюлин. – Москва : Наука, 1979. – 229 с.
33. Джураева, Н. С. Проблемы правового регулирования административной ответственности иностранных граждан в России / Н. С. Джураева // Россия в XXI веке: глобальные вызовы, приоритеты и перспективы развития : Материалы XVI Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых ученых. – Барнаул, 2023. – С. 87–88.
34. Дихтярук, И. П. О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства: административно-правовое регулирование / И. П. Дихтярук // Форум. – 2025. – № 1 (33). – С. 277–280.
35. Дугенец, А. С. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России / А. С. Дугенец // Административное право и процесс. – 2024. – № 3. – С. 82–84.
36. Зонина, Д. М. Законодательные предложения по совершенствованию административной политики в сфере правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства / Д. М. Зонина // Лучшая научная статья – 2022 : Сборник материалов международного конкурса. – Москва, 2022. – С. 34–39.
37. Иваненко, Д. О. Проблематика административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в современных условиях / Д. О. Иваненко // Охрана и защита прав и законных интересов в современном праве : Сборник статей по результатам III Международной научно-практической конференции. – Симферополь, 2024. – С. 994–1000.
38. Ильин, А. Ю. Публично-правовое регулирование административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации / А. Ю. Ильин, Н. Н. Косаренко // Ученые труды Российского университета адвокатуры и нотариата имени Г. Б. Мирзоева. – 2024. – № 1 (72). – С. 75–78.
39. Керамова, С. Н. Некоторые особенности административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации / С. Н. Керамова, С. Ш. Абдуллаев // Закон и право. – 2022. – № 6. – С. 27–29.
40. Керамова, С. Н. Проблемы административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации / С. Н. Керамова, Р. А. Алхлавов // Закон и право. – 2023. – № 7. – С. 68–71.
41. Конин, Н. М. Административное право : учебник для вузов / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. – Москва : Юрайт, 2023. – 460 с.
42. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в России и в зарубежных странах : коллективная монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. – Москва : МГИМО : Проспект, 2022. – 480 с.
43. Куриленко, Н. И. Проблемные вопросы привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности / Н. И. Куриленко // Право и правосудие в современном мире : Сборник научных статей молодых исследователей XI Всероссийской студенческой научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 2023. – С. 912–917.
44. Куртипова, З. М. Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / З. М. Куртипова, Р. А. Дутка // Охрана и защита прав и законных интересов в современном праве : Сборник статей по результатам III Международной научно-практической конференции. – Симферополь, 2024. – С. 561–568.
45. Маликова, Т. С. Административно-правовой статус иностранных граждан (сравнительно-правовое исследование) / Т. С. Маликова, О. С. Павлова // Государственно-правовые исследования. – 2023. – № 6. – С. 162–166.
46. Матарыко, В. И. Особенности административно-правового статуса иностранных лиц и лиц без гражданства / В. И. Матарыко // Правовая реформа. – 2023. – № 1. – С. 52–54.
47. Мигачев, Ю. И. Административное право : учебник для СПО / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва : Юрайт, 2023. – 456 с.
48. Морозов, В. А. Административно-правовой статус должностных лиц специального учреждения МВД России для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации / В. А. Морозов // Вестник Московского университета МВД России. – 2022. – № 1. – С. 196–200.
49. Морозов, В. А. Гарантии обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы страны и содержащихся в специальных учреждениях МВД России / В. А. Морозов // Сборник научных статей по итогам Недели российской науки в Рязанском филиале Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя. – Рязань, 2022. – С. 183–185.
50. Нактанов, К. К. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства / К. К. Нактанов, Г. В. Цебекова, З. А. Балтыкова, Ц. Д. Церенов // Развитие законодательства в современных условиях: тенденции, проблемы и их решения : Материалы III Национальной научно-практической конференции. – Элиста, 2023. – С. 27–30.
51. Нечай, С. Л. Тенденции и перспективы развития института миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / С. Л. Нечай, С. Г. Куликова // Правоохранительная функция государства: актуальные вопросы истории, теории и правоприменительной практики : Материалы научно-представительских мероприятий. – Москва, 2022. – С. 192–195.
52. Новоженина, А. С. Административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации и проблемы его реализации / А. С. Новоженина // Актуальные проблемы публичного права : Сборник научных трудов III Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. – Владимир, 2022. – С. 208–211.
53. Осинцев, Д. В. Административное право : учебник для вузов / Д. В. Осинцев. – Москва : Юрайт, 2023. – 618 с.
54. Пашонина, В. Е. Особенности административно-процессуальной правосубъектности иностранных граждан в Российской Федерации / В. Е. Пашонина // Очерки новейшей камералистики. – 2023. – № 1. – С. 24–29.
55. Першина, Е. А. Административно-правовой статус иностранных граждан, обладающих консульским иммунитетом в Российской Федерации / Е. А. Першина, С. С. Мотова // Очерки новейшей камералистики. – 2024. – № 2. – С. 9–12.
56. Полякова, Н. В. Административно-правовые основы деятельности полиции по установлению личности иностранных граждан и лиц без гражданства / Н. В. Полякова // Полиция и общество: проблемы и перспективы взаимодействия. – 2023. – № 5. – С. 156–161.
57. Пономарев, А. А. Формы высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации: проблемные аспекты и пути их решения / А. А. Пономарев // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения) : сборник статей по материалам международной научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 2022. – С. 879–884.
58. Проблемы реализации принципов гражданского судопроизводства в правоприменительной деятельности : монография / отв. ред. В. М. Жуйков, С. С. Завриев. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. – 352 с.
59. Прокашева, П. Я. Структура административно-правового положения иностранных граждан / П. Я. Прокашева // Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: актуальные проблемы теории и практики : Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Пермь, 2024. – С. 322–324.
60. Россинский, Б. В. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. – 6-е изд., пересмотр. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2020. – 640 с.
61. Рузматова, М. Ф. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации / М. Ф. Рузматова // Epomen. Global. – 2025. – № 62. – С. 138–143.
62. Савина, О. В. Специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в системе федерального и ведомственного нормотворчества / О. В. Савина // Современное общество и право. – 2023. – № 6 (67). – С. 60–66.
63. Селифонтов, Я. Е. Административное выдворение как особая мера принуждения, применяемая к иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации / Я. Е. Селифонтов // Неделя российской науки в Рязанском филиале Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя : Всероссийская научно-практическая конференция : сборник научных трудов. – Рязань, 2024. – С. 519–523.
64. Синяжников, Д. А. Особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / Д. А. Синяжников, Д. Е. Синяжников // Государство, общество, право: актуальные вопросы теории, истории и социальной философии : сборник статей научно-представительских мероприятий. – Рязань, 2023. – С. 350–352.
65. Синяжников, Д. А. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / Д. А. Синяжников // Государство, общество, право: актуальные вопросы теории, истории и социальной философии : сборник статей научно-представительских мероприятий. – Рязань, 2023. – С. 346–350.
66. Сирякова, Е. О. Средства обеспечения режима содержания административно задержанных граждан иностранных государств в специальных учреждениях МВД России / Е. О. Сирякова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения) : сборник статей по материалам международной научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 2022. – С. 714–717.
67. Смашникова, Т. Б. К вопросу о неразрешении въезда иностранцам в Российскую Федерацию / Т. Б. Смашникова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. – 2023. – Т. 23. – № 3. – С. 93–100.
68. Соколов, А. Ю. Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / А. Ю. Соколов. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2022. – 352 с.
69. Старостин, А. А. О некоторых особенностях пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации / А. А. Старостин // Актуальные проблемы полицейского права : Материалы международной научно-практической конференции. – Омск, 2023. – С. 95–98.
70. Татаринцева, К. М. К вопросу административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства / К. М. Татаринцева, И. Л. Олийнык // Теория и практика обеспечения законности и правопорядка в современном обществе : Материалы всероссийской студенческой конференции. – Воронеж, 2022. – С. 331–338.
71. Ульянкин, В. О. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства / В. О. Ульянкин, С. А. Бирмамитова // Человек: преступление и наказание : Сборник материалов Международной научно-теоретической конференции адъюнктов, аспирантов, соискателей, курсантов и студентов. – Рязань, 2023. – С. 756–763.
72. Хабриева, Т. Я. Миграционное право России: теория и практика : монография / Т. Я. Хабриева. – Москва : Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2008. – 336 с.
73. Хватландзия, Л. А. Проблемы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в современных условиях / Л. А. Хватландзия, Г. В. Грешнова // Актуальные вопросы конституционализма : Сборник материалов. – Нижний Новгород, 2024. – С. 47–50.
74. Хулукшинова, М. Р. Актуальные вопросы правового статуса иностранных граждан / М. Р. Хулукшинова // Проблемы и перспективы развития государства и права в XXI веке : Материалы XV Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. – Улан-Удэ, 2024. – С. 122–125.
75. Шадрина, Л. В. Принудительное возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания: сравнительно-правовой анализ / Л. В. Шадрина // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. – 2022. – № 2 (101). – С. 260–274.
76. Шубочкин, О. Н. 2023 год: время совершенствования законодательства о гражданстве, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства / О. Н. Шубочкин // Актуальные проблемы административного права и процесса. – 2023. – № 2. – С. 80–82.
77. Шурухнова, Д. Н. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в современных реалиях / Д. Н. Шурухнова // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. – 2024. – № 3 (71). – С. 120–126.
78. Шурухнова, Д. Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования приема в гражданство Российской Федерации отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства / Д. Н. Шурухнова, Л. С. Комовкина // Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования в сфере миграции : сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции. – Москва, 2023. – С. 171–174.
79. III. Диссертации, авторефераты
80. Морозов, В. А. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России : дис. ... канд. юрид. наук : 5.1.2 / Морозов Владислав Андреевич ; Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя. – Москва, 2023. – 215 с.
81. Сандугей, А. Н. Депортация как мера административного принуждения : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Сандугей Анатолий Николаевич ; Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России. – Москва, 2019. – 192 с.
82. IV. Материалы юридической практики
83. По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура : Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 9. – Ст. 1142.
84. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана : Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 9. – Ст. 1308.
85. По делу о проверке конституционности подпункта 12 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Сербия М. М. Джурджевича : Постановление Конституционного Суда РФ от 6 октября 2022 г. № 41-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2022. – № 42. – Ст. 7234.