Современные проблемы правоприменительной практики при осуществлении государственного земельного надзора

ВВЕДЕНИЕ

Земельные ресурсы Российской Федерации представляют собой стратегическую основу национальной экономики и обеспечения продовольственной безопасности государства. В условиях современных геополитических вызовов и необходимости достижения технологического суверенитета особую значимость приобретает эффективное государственное управление земельным фондом, центральным элементом которого выступает государственный земельный надзор. Данный правовой институт призван обеспечить соблюдение требований земельного законодательства всеми участниками земельных отношений и защитить публичные интересы в сфере рационального использования и охраны земель.

Государственный земельный надзор как специализированная форма государственного контроля характеризуется сложной структурой органов, многообразием процедур и методов воздействия, а также постоянно развивающейся нормативно-правовой базой. Однако практика осуществления земельного надзора выявляет существенные проблемы, связанные с недостатками правового регулирования, несогласованностью действий различных надзорных органов, несовершенством процедур проведения проверок и применения мер ответственности. Эти проблемы снижают эффективность государственного управления земельными ресурсами и создают препятствия для развития земельного оборота.

Реформирование системы государственного контроля и надзора, осуществляемое в рамках Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ, направлено на оптимизацию контрольно-надзорной деятельности и внедрение риск-ориентированного подхода. Однако процесс адаптации земельного надзора к новым правовым реалиям сопровождается возникновением дополнительных проблем правоприменительного характера, требующих научного осмысления и выработки практических рекомендаций по их устранению.

Актуальность исследования современных проблем правоприменительной практики при осуществлении государственного земельного надзора определяется несколькими факторами. Во-первых, земельная реформа, проводимая в России с начала 1990-х годов, привела к кардинальному изменению структуры земельных отношений и потребовала создания новых механизмов государственного контроля. Во-вторых, принятие в 2020 году нового федерального закона о государственном контроле и надзоре обусловило необходимость переосмысления традиционных подходов к организации земельного надзора и внедрения инновационных методов контрольно-надзорной деятельности.

Особую актуальность исследование приобретает в контексте цифровизации государственного управления и развития технологий дистанционного мониторинга земельного фонда. Внедрение цифровых платформ и автоматизированных систем контроля создает новые возможности для повышения эффективности земельного надзора, однако одновременно порождает проблемы правового и организационного характера, требующие научного обоснования путей их решения.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного земельного надзора нашла отражение в работах как отечественных, так и зарубежных исследователей, однако комплексный анализ современных проблем правоприменительной практики остается недостаточно разработанным в научной литературе.

Среди зарубежных авторов следует выделить исследования Дж. Дейли (J. Daly), изучавшего вопросы административного контроля в сфере землепользования в странах англо-саксонской правовой семьи. Значительный вклад в разработку теории административного надзора внес М. Херрингтон (M. Harrington), проанализировавший эволюцию систем государственного контроля в европейских странах. Проблемы правового регулирования земельных отношений исследовались Р. Кларком (R. Clarke), который обосновал необходимость дифференцированного подхода к контролю различных категорий земель. Вопросы цифровизации административного контроля рассматривались в работах Э. Смит (E. Smith), предложившей концепцию интеграции традиционных и цифровых методов надзора.

В отечественной науке фундаментальные основы земельного права заложены в трудах С.А. Боголюбова, который исследовал конституционные основы земельных отношений и принципы государственного управления земельным фондом. Комплексный анализ института государственного земельного надзора провел А.П. Анисимов, выявивший основные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики. Специализированное исследование правового обеспечения земельного надзора выполнил С.А. Липски, обосновавший необходимость совершенствования процедур контрольно-надзорной деятельности. Актуальные проблемы разграничения полномочий органов земельного надзора рассматривались в работах Н.В. Кичигина, предложившего пути устранения правовых неопределенностей в данной сфере.

Несмотря на наличие значительного объема исследований, современные проблемы правоприменительной практики государственного земельного надзора в условиях реформирования системы государственного контроля остаются недостаточно изученными, что обусловливает необходимость проведения настоящего исследования.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного земельного надзора в Российской Федерации.

Предмет исследования – правовые нормы, регулирующие деятельность органов государственного земельного надзора, правоприменительная практика и проблемы ее совершенствования.

Цель работы является - разработка научно обоснованных предложений по устранению основных проблем правоприменительной практики при осуществлении государственного земельного надзора.

Задачи исследования

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• Исследовать понятие, сущность и правовую природу государственного земельного надзора как института земельного права;
• Проанализировать эволюцию правового регулирования государственного земельного надзора в России в историческом и сравнительно-правовом аспектах;
• Рассмотреть систему органов государственного земельного надзора и разграничение их полномочий;
• Изучить правовой механизм осуществления государственного земельного надзора, включая формы, методы и процедуры контрольно-надзорной деятельности;
• Выявить основные проблемы правоприменительной практики при проведении проверок соблюдения земельного законодательства;
• Проанализировать судебную практику по делам, связанным с оспариванием действий органов государственного земельного надзора и привлечением к административной ответственности;
• Обосновать направления совершенствования нормативно-правовой базы государственного земельного надзора с учетом законодательных инициатив и зарубежного опыта;
• Предложить меры по оптимизации процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и применения мер ответственности за земельные правонарушения;
• Разработать рекомендации по развитию цифровых технологий и межведомственного взаимодействия в системе государственного земельного надзора.

Методы исследования. В процессе исследования использовались следующие научные методы: сравнительно-правовой метод для анализа российского и зарубежного опыта правового регулирования земельного надзора; исторический метод для изучения эволюции института государственного земельного надзора; системный метод для рассмотрения взаимосвязей между различными элементами системы земельного надзора; формально-юридический метод для анализа нормативных актов; эмпирический метод для изучения правоприменительной практики и судебных решений; статистический метод для обработки количественных данных о деятельности органов надзора.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном анализе современного состояния института государственного земельного надзора, выявлении закономерностей его развития и обосновании путей совершенствования правового регулирования. Результаты исследования развивают научные представления о месте земельного надзора в системе государственного управления и способствуют формированию целостной концепции эффективной контрольно-надзорной деятельности в земельной сфере.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы государственного земельного надзора, оптимизации процедур контрольно-надзорной деятельности и внедрению цифровых технологий. Полученные результаты могут быть использованы органами государственной власти при подготовке законодательных инициатив, а также практическими работниками надзорных органов для повышения эффективности их деятельности.

Структура работы

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, сущность и правовая природа государственного земельного надзора как института земельного права

Государственный земельный надзор занимает центральное место в системе государственного управления земельными ресурсами и представляет собой многоаспектный правовой механизм, направленный на обеспечение законности в сфере земельных правоотношений. Понимание его природы, функционального назначения и места в системе земельного права требует комплексного анализа нормативных положений, доктринального материала и сложившейся правоприменительной практики. В условиях современного российского государства, когда земля рассматривается как стратегический ресурс, обеспечивающий продовольственную и экологическую безопасность, вопрос надлежащего нормативного и практического обеспечения государственного земельного надзора приобретает особую актуальность и требует углубленного изучения.

Легальное определение государственного земельного надзора содержится в Земельном кодексе Российской Федерации, который в статье 71 характеризует его как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных земельным законодательством^[1]. Однако данное определение, хотя и закрепляет основные векторы деятельности надзорных органов, не исчерпывает всей полноты понимания этого правового явления. Сущность государственного земельного надзора заключается не только в фактическом пресечении нарушений, но и в создании условий для надлежащего использования и охраны земельных ресурсов в соответствии с их целевым назначением, а также в предупреждении потенциальных правонарушений через осуществление профилактических мероприятий.

Правовая природа государственного земельного надзора определяется его местом в системе публично-правовых институтов и связана с осуществлением государством его охранительной функции. Земельный надзор представляет собой специфический вид государственного контрольного воздействия, отличающийся от иных форм государственного управления своей специализированностью и целевой направленностью. По справедливому замечанию исследователей, государственный земельный надзор функционирует как специальный правовой институт, призванный обеспечить реализацию государственной земельной политики и защиту публичных интересов в сфере землепользования^[2]. В этом контексте государственный земельный надзор выступает как инструмент реализации конституционного принципа государственной охраны земель, закрепленного в статье 9 Конституции Российской Федерации.

Необходимо четко разграничивать понятия государственного земельного надзора и государственного земельного контроля, поскольку несмотря на определенное сходство в целях этих явлений, они обладают существенными различиями в предмете, субъектном составе и методологии осуществления. Надзор осуществляется в отношении органов, не подчиненных надзирающему субъекту и деятельность которых не находится под его административным управлением. Контроль же, напротив, может осуществляться в отношении подведомственных объектов и включает в себя более широкий спектр проверочных мероприятий, охватывая не только вопросы соблюдения законности, но и целесообразность, эффективность и рациональность использования ресурсов^[3]. Данное разграничение имеет принципиальное значение для понимания функционального назначения каждого из этих институтов.

Совокупность признаков, характеризующих государственный земельный надзор как самостоятельный правовой институт, может быть систематизирована в следующей таблице, отражающей наиболее существенные характеристики данного явления (табл. 1).

Таблица 1

Основные характеристики государственного земельного надзора как правового института

Источник: составлено автором по данным^[4].

Анализ представленной таблицы позволяет выявить комплексный характер государственного земельного надзора как многоуровневой системы, включающей нормативное регулирование, институциональное оформление и процедурное обеспечение. Структурированность надзорной деятельности, закрепленная в нормативных актах, обеспечивает предсказуемость и справедливость применения надзорных мер к различным категориям правообладателей земельных участков. Система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, характеризуется определенным распределением полномочий в зависимости от характера объекта надзора и вида земель, что позволяет достичь специализированного подхода к проверке различных аспектов использования и охраны земельных ресурсов.

Динамика развития законодательства о государственном земельном надзоре в последние годы свидетельствует о существенной трансформации подходов к осуществлению надзорной деятельности. Если в период до 2011 г. преобладала концепция государственного земельного контроля с акцентом на репрессивные меры, то начиная с реформ 2011–2020 гг., произошел постепенный переход к более гибким и дифференцированным механизмам надзора^[5]. Введение риск-ориентированного подхода, формализация процедур административного обследования, приоритизация профилактических мероприятий свидетельствуют о стремлении законодателя достичь баланса между защитой публичных интересов и снижением надзорной нагрузки на субъектов экономической деятельности.

Сущностное содержание государственного земельного надзора раскрывается также через его взаимодействие с системой муниципального земельного контроля. Хотя эти два вида контрольной деятельности функционируют как относительно независимые системы, они должны быть скоординированы и дополнять друг друга в целях обеспечения надлежащего правового режима земель^[6]. Государственный земельный надзор выполняет функцию верхнего уровня в иерархии контрольных механизмов, осуществляя контроль над соблюдением требований федерального законодательства, в то время как муниципальный контроль ориентирован на локальные аспекты землепользования.

Правовая природа государственного земельного надзора определяется также его связью с принципом особой охраны земли как невозобновляемого ресурса. Функция охраны земель является одной из древнейших государственных функций, корни которой уходят в системы феодального землевладения и советскую практику описания и учета земельных ресурсов. В современном контексте охранительная функция государства в отношении земель приобретает новое содержание, включая вопросы рекультивации нарушенных земель, предотвращения деградации почвенного плодородия и обеспечения устойчивого развития территорий. Государственный земельный надзор служит инструментом реализации этой функции, обеспечивая мониторинг состояния земельного фонда и своевременное выявление нарушений установленного правового режима. Таким образом, понимание государственного земельного надзора как правового явления требует системного подхода, учитывающего как историческое развитие данного института, так и его современное содержание и функциональное предназначение в системе публичного управления земельными ресурсами Российской Федерации.

Конституционные основания государственного земельного надзора восходят к статье 9 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет, что земля используется и охраняется государством как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории^[7]. Это положение, закрепленное в главе об основах конституционного строя, определяет стратегическое значение земельного надзора для реализации государственной функции охраны земельного фонда. Государственный земельный надзор выступает конкретным механизмом реализации конституционного принципа государственной охраны земель, переводя абстрактное конституционное требование в систему практических контрольных мероприятий.

Место государственного земельного надзора в системе земельных правоотношений определяется его функциональной ролью в обеспечении надлежащего выполнения всеми участниками земельных отношений установленных требований законодательства. Земельные правоотношения возникают между государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами – с другой, в связи с приобретением, осуществлением и прекращением прав на земельные участки. Государственный земельный надзор пронизывает весь спектр этих отношений, обеспечивая их упорядоченность и соответствие требованиям земельного законодательства^[8]. В этом смысле государственный земельный надзор выполняет функцию своеобразного гаранта соблюдения норм земельного права всеми без исключения субъектами земельных правоотношений, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности на земельные участки.

Административно-правовая природа государственного земельного надзора проявляется в том, что он входит в систему государственного административного контроля и реализуется посредством применения административно-правовых механизмов. Земельный надзор опирается на нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который определяет общие принципы и процедуры осуществления государственного контроля и надзора во всех сферах^[9]. Вместе с тем, земельный надзор обладает специфическими особенностями, вытекающими из особенностей земли как объекта правового регулирования и требующих специализированного подхода к контролю за соблюдением земельного законодательства.

Превентивная функция государственного земельного надзора приобретает все большее значение в условиях реформирования системы государственного контроля. Если традиционно земельный надзор воспринимался прежде всего как механизм выявления и пресечения уже совершенных нарушений земельного законодательства, то в современной практике акцент смещается на предотвращение потенциальных нарушений через осуществление профилактических мероприятий. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» явно закрепляет приоритет профилактических мероприятий перед контрольно-надзорными действиями^[10]. Это означает, что органы государственного земельного надзора в своей деятельности должны сосредоточиться на информировании правообладателей о требованиях законодательства, проведении консультаций, издании нормативно-методических материалов и других мерах, способствующих добросовестному поведению участников земельных отношений.

Связь государственного земельного надзора с системой обеспечения экологической безопасности является существенной характеристикой его современного содержания. Земля рассматривается не только как объект хозяйственного использования, но и как составная часть окружающей среды, подлежащая охране и восстановлению. В этом контексте государственный земельный надзор взаимодействует с системой экологического надзора и контроля, обеспечивая интегрированный подход к защите земельных ресурсов. Одним из органов, осуществляющих государственный земельный надзор, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), что подчеркивает неразрывную связь земельного надзора с экологическим контролем^[11]. Таким образом, государственный земельный надзор встраивается в более широкую систему экологического управления и охраны окружающей среды.

Правовые гарантии при осуществлении государственного земельного надзора обеспечивают защиту интересов проверяемых субъектов и предотвращают возможные злоупотребления надзорной деятельностью. Законодательство закрепляет право на надлежащее уведомление о проведении плановых проверок, право на ознакомление с документами проверки, право на обжалование результатов проверки и примененных мер воздействия. Особое значение имеет принцип презумпции невиновности, в соответствии с которым проверяемый субъект не несет ответственность за предполагаемое нарушение до установления этого нарушения уполномоченным органом в установленном законом порядке. Эти гарантии служат сбалансированию интересов государства в отношении надлежащего исполнения земельного законодательства и интересов правообладателей в справедливом и открытом применении надзорных мер.

1.2. Эволюция правового регулирования государственного земельного надзора в России: исторический и сравнительно-правовой аспекты

История государственного земельного надзора в России демонстрирует длительный и сложный процесс формирования системы государственного контроля над земельными ресурсами, отражающий в себе все основные трансформации политического строя, экономических отношений и правовой системы государства. Понимание эволюции земельного надзора невозможно без обращения к историческому опыту, который показывает, что озабоченность государства вопросами рационального использования земли и выявления нарушений правового режима земель восходит к глубокой древности русской государственности. Начиная с XVI столетия и вплоть до современности, земельный надзор прошел путь от эпизодических проверок и описаний земельного фонда к систематической и специализированной деятельности государственных органов, оснащенной современными методами и процедурами.

Истоки земельного надзора в России следует искать в средневековом периоде, когда первые попытки организованного учета и контроля земельных владений были предприняты в связи с необходимостью определения налоговой базы и выявления скрытых земельных ресурсов. В XVI веке при царе Ивана IV была создана специальная структура – Поместный приказ, который выполнял функции, частично аналогичные современному земельному надзору^[12]. Деятельность этого органа включала описание земельных владений, их измерение, выявление пустующих земель и составление так называемых писцовых книг, содержащих подробные сведения о земельных участках, их собственниках и характере использования. Содержание этих исторических документов, например дозорных книг XVI века, в которых фиксировались земли в разорении и подлежащие конфискации, демонстрирует, что уже в то время государство осуществляло контрольные функции, направленные на выявление нарушений установленного режима использования земель.

Развитие систематического земельного контроля продолжилось в XVII–XVIII веках, когда с развитием феодальных отношений возникла необходимость более точного учета земельных владений. Писцовые наказы устанавливали обязанность должностных лиц проводить измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий, документировать результаты в специальных книгах, которые составлялись в двух экземплярах и направлялись в центральные органы управления. Таким образом, в дореволюционный период уже сформировались основные элементы земельного надзора, включающие регулярность проведения проверок, документирование их результатов и централизованную обработку полученной информации. Это свидетельствует о том, что озабоченность государства вопросами надлежащего использования земель и контроля над соблюдением установленного правового режима имела глубокие исторические корни и воспринималась как неотъемлемая функция государственного управления.

В советский период было произведено радикальное переформирование всей системы земельных отношений и, соответственно, земельного контроля. После революции 1917 г. земля была объявлена всенародным достоянием и изъята из гражданского оборота, что потребовало создания новых механизмов государственного контроля. Земельный кодекс Советской России, принятый 30 октября 1922 г., полностью передал функции распоряжения, учета и охраны земель под контроль государственных органов^[13]. На протяжении советского периода контроль за использованием земель осуществлялся различными министерствами и ведомствами, включая Министерство сельского хозяйства и его подразделения на местах. Землеустроительная служба, входившая в состав данного министерства, выполняла функции надзора и контроля, обеспечивая соблюдение плановых показателей использования земельного фонда и его целевого назначения. Централизованная система управления и плановая экономика обусловливали специфический характер земельного контроля, ориентированный прежде всего на обеспечение выполнения государственного плана по использованию земель.

Кардинальные изменения в системе земельного надзора произошли в результате земельной реформы 1990-х гг., когда была введена частная собственность на землю и началась трансформация земельных отношений в соответствии с принципами рыночной экономики. Для реализации земельных преобразований на федеральном уровне была создана самостоятельная земельная служба в лице Государственного земельного комитета по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Основной задачей этой структуры было разгосударствление земель и передача их в частную собственность, а также наведение порядка в регистрации прав на земельные участки и создание единого государственного реестра недвижимости. Такой переход потребовал существенного переоформления нормативно-правовой базы земельного надзора, переориентации органов контроля с вопросов планово-хозяйственного характера на проблемы защиты прав собственников и обеспечения соблюдения нового правового режима земельных отношений.

Период с 2001 г. по настоящее время характеризуется постепенным совершенствованием законодательства о государственном земельном надзоре и специализацией надзорных органов. Принятие Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 г. создало прочную нормативно-правовую базу для осуществления земельного надзора, закрепив его место в системе государственного управления земельными ресурсами. На протяжении следующих двух десятилетий происходили постоянные законодательные инициативы, направленные на совершенствование механизмов и процедур земельного надзора. Ключевым этапом явилась реформа 2011 г., когда Федеральным законом № 242-ФЗ было произведено переименование «государственного земельного контроля» на «государственный земельный надзор», а в 2014 г. Федеральным законом № 234-ФЗ в Земельный кодекс были включены положения об административном обследовании земельных участков^[14]. Эти изменения свидетельствовали о смещении акцента в сторону профилактических и предупредительных мер, позволяющих выявить потенциальные нарушения без проведения полномасштабных проверок, основываясь на данных дистанционного зондирования и анализе открытых источников информации.

Важнейшим этапом эволюции земельного надзора явилась реформа 2015 г., когда был введен риск-ориентированный подход к осуществлению контрольных мероприятий. Данный подход предполагает распределение надзорных ресурсов в зависимости от уровня риска конкретного земельного участка, что позволяет снизить надзорную нагрузку на добросовестных правообладателей и сосредоточить усилия на участках с повышенным риском нарушений. Наиболее значимой реформой последних лет явилось принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который установил общие принципы и процедуры осуществления государственного контроля и надзора, а также явно закрепил приоритет профилактических мероприятий перед репрессивными механизмами^[15]. Эти законодательные изменения отражали понимание законодателем того, что эффективный государственный земельный надзор должен быть основан на баланс между защитой публичных интересов и минимизацией воздействия на субъектов экономической деятельности.

Таблица 2

Этапы эволюции государственного земельного надзора в России

Источник: составлено автором по данным^[16],^[17].

Анализ эволюционного процесса, показывает четкую траекторию развития земельного надзора от эпизодических и несистематических проверок земельных владений к сложной многоуровневой системе государственного управления земельными ресурсами. На протяжении столетий изменялись не только содержание и методы надзора, но и его субъектный состав, целевые приоритеты и правовая база. Каждый исторический период отражал специфические условия экономического развития государства, его политическую систему и концепцию отношения к земле как к ресурсу и объекту права. Примечательно, что даже в условиях централизованного плового хозяйства земельный контроль сохранял свое значение, хотя и переориентировался на обеспечение выполнения плановых показателей вместо проверки соблюдения гражданско-правовых режимов собственности.

Трансформация земельного надзора в постсоветский период явилась не менее значительной, чем все предыдущие изменения, поскольку потребовала переосмысления самих основ земельного контроля в условиях перехода к рыночным отношениям. Если советский земельный контроль был ориентирован на проверку соответствия земельного использования плановым показателям и был интегрирован в систему плановой экономики, то современный земельный надзор должен обеспечивать соблюдение норм земельного законодательства в условиях разнообразия форм собственности и многообразия видов хозяйственной деятельности на земле. Современные реформы земельного надзора, особенно введение риск-ориентированного подхода и приоритизация профилактических мер, отражают стремление государства достичь баланса между охраной земельного фонда и созданием благоприятных условий для предпринимательской деятельности, что само по себе является результатом многолетнего правового развития и накопления опыта.

1.3. Система органов государственного земельного надзора и разграничение их полномочий

Система органов государственного земельного надзора в Российской Федерации представляет собой сложный механизм, состоящий из нескольких федеральных органов исполнительной власти, наделенных специализированными полномочиями в области земельного надзора. Формирование такой многоэлементной системы обусловлено необходимостью специализированного подхода к различным аспектам использования и охраны земель, поскольку земля как объект правового регулирования имеет чрезвычайно сложную природу, включая в себя правовой, экономический, социальный и экологический компоненты. Разграничение полномочий между органами надзора осуществляется в соответствии с объектом, на который направлена надзорная деятельность, и предметом регулирования, что обеспечивает рациональное использование государственных ресурсов и повышает эффективность контрольно-надзорной деятельности в целом.

Согласно статье 71 Земельного кодекса Российской Федерации и Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)», государственный земельный надзор осуществляется тремя основными федеральными органами исполнительной власти^[18]. Каждый из этих органов обладает определенными полномочиями в зависимости от характера объекта надзора и специфики земель, по отношению к которым осуществляется контрольная деятельность. Такой подход позволяет обеспечить комплексность надзора, охватывающего все аспекты земельного использования и охраны, при одновременном сохранении специализации каждого из органов надзора в своей области компетенции.

Первым органом, осуществляющим государственный земельный надзор, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, более известная как Росреестр. Этот орган входит в систему Министерства экономического развития Российской Федерации и наделен полномочиями в области надзора за соблюдением требований земельного законодательства в отношении земли как объекта права собственности и иных вещных прав. Компетенция Росреестра охватывает проверку законности совершения различных действий с земельными участками, включая их отчуждение, передачу в аренду, обременение сервитутом, а также проверку соблюдения требований земельного законодательства при переводе земель из одной категории в другую. Деятельность Росреестра сосредоточена на правовом аспекте земельных отношений, что нашло отражение в установлении надзора за соблюдением юридических требований к земельным участкам и операциям с ними^[19].

Вторым органом в системе государственного земельного надзора является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, именуемая Россельхознадзор. Полномочия этого органа сосредоточены на контроле за соблюдением требований земельного законодательства в отношении физических свойств земель сельскохозяйственного назначения, в частности за сохранением и повышением плодородия почв, предотвращением их деградации, а также за осуществлением мероприятий по рекультивации нарушенных земель. Россельхознадзор проводит проверки в отношении сельскохозяйственных землепользователей, включая фермеров, сельскохозяйственные предприятия, и выявляет нарушения, связанные с неиспользованием земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению, их загрязнением, эрозией или другими формами деградации. Специализация этого органа на вопросах плодородия и физического состояния земель обусловлена особой важностью сельскохозяйственной деятельности для обеспечения продовольственной безопасности государства^[20].

Третий орган в системе государственного земельного надзора представлен Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, известной как Росприроднадзор. Этот орган осуществляет контроль за соблюдением требований земельного законодательства в части охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при использовании земель. Компетенция Росприроднадзора включает проверку соблюдения экологических требований при осуществлении хозяйственной деятельности на земле, контроль за предотвращением загрязнения земель опасными веществами, проверку наличия согласований и разрешений на деятельность, которая может оказывать влияние на состояние окружающей среды. Специализация этого органа на экологических аспектах земельного надзора связана с растущим значением экологических проблем и необходимостью интеграции земельного контроля в общую систему охраны окружающей среды^[21].

Разграничение полномочий между названными органами осуществляется на основе принципа предметного разделения, когда каждый орган сосредоточивает свою деятельность на конкретном аспекте земельных отношений. Такое разграничение позволяет обеспечить высокий уровень специализации надзорных органов и повысить качество проведения контрольных мероприятий. Вместе с тем, отсутствие в законодательстве четко определенных критериев разграничения полномочий и недостаточная координация между органами надзора порождают серьезные проблемы на практике, которые проявляются в дублировании контрольных функций, противоречивости выводов разных органов и увеличении надзорной нагрузки на проверяемых субъектов^[22].

Территориальная структура органов государственного земельного надзора обеспечивает проведение надзорных мероприятий на всей территории Российской Федерации и включает территориальные органы каждого из основных федеральных органов. Росреестр имеет региональные отделения в каждом субъекте Российской Федерации и филиалы на уровне муниципальных образований, что позволяет обеспечить оперативное проведение проверок земельных участков в местах их нахождения. Россельхознадзор также организован по территориальному принципу с наличием межрегиональных координационных центров и региональных органов. Росприроднадзор имеет территориальные органы во всех федеральных округах и многих субъектах Российской Федерации, что обеспечивает проведение надзорных мероприятий по защите окружающей среды на региональном уровне. Такая многоуровневая территориальная организация позволяет обеспечить близость надзорных органов к проверяемым субъектам и своевременное выявление нарушений земельного законодательства (прил. 3).

Каждый из основных органов надзора обладает специализированной компетенцией, определяемой конкретным аспектом земельных отношений, который подлежит контролю. Такое разделение труда между органами надзора способствует повышению уровня профессионализма надзорных должностных лиц и позволяет обеспечить более детальный и качественный контроль соблюдения требований земельного законодательства. Вместе с тем, многоэлементность системы создает определенные сложности в координации деятельности различных органов и может привести к неправильному разделению компетенций в пограничных ситуациях, когда нарушение земельного законодательства затрагивает несколько аспектов земельного использования одновременно.

Проблема разграничения полномочий между органами надзора остается одной из наиболее острых проблем в практике государственного земельного надзора. На практике нередко возникают ситуации, когда невозможно четко определить, какой именно орган должен выявлять и пресекать конкретное нарушение земельного законодательства, поскольку это нарушение может затрагивать несколько областей, подпадающих под компетенцию различных органов надзора. Например, самовольное занятие земельного участка может одновременно являться нарушением прав собственника (компетенция Росреестра), нарушением целевого использования земель сельскохозяйственного назначения (компетенция Россельхознадзора) и нарушением требований в области охраны окружающей среды (компетенция Росприроднадзор). Отсутствие четких процедур взаимодействия органов в таких ситуациях приводит к расхождению их позиций и создает правовую неопределенность для проверяемых субъектов.

Решение проблем разграничения полномочий требует совершенствования нормативной базы и повышения уровня координации между органами надзора. Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) содержит некоторые положения о взаимодействии между органами, однако они носят достаточно общий характер и не разрешают все возникающие на практике конфликты компетенций. Необходимо разработать более детальные и конкретные критерии разграничения полномочий, которые учитывали бы многоаспектный характер земельных отношений и позволяли бы быстро определить, какой орган надзора должен осуществлять контроль в конкретной ситуации. Кроме того, требуется совершенствование механизмов информационного обмена между органами надзора, что позволило бы избежать дублирования проверок и обеспечить комплексный контроль при выявлении нарушений, затрагивающих несколько аспектов земельного использования^[23].

Выводы по главе 1

Государственный земельный надзор представляет собой самостоятельный правовой институт, обладающий собственной нормативной базой и организационной структурой. Его правовая природа определяется конституционным принципом государственной охраны земел и проявляется в осуществлении уполномоченными органами деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений земельного законодательства. Разграничение государственного земельного надзора и земельного контроля свидетельствует о наличии двух различных механизмов государственного воздействия, отличающихся по субъектному составу и методам осуществления.

Историческое развитие государственного земельного надзора показывает постоянное совершенствование механизмов государственного управления земельными ресурсами от писцовых книг XVI века к современной системе специализированного надзора. Реформы 2011–2020 гг., включая введение риск-ориентированного подхода и приоритизацию профилактических мероприятий, свидетельствуют о стремлении законодателя достичь баланса между защитой публичных интересов и минимизацией воздействия надзорной деятельности на субъектов экономической деятельности.

Система органов государственного земельного надзора включает три специализированных федеральных органа – Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор, каждый контролирующий определенную область земельных отношений. Такое разделение полномочий повышает качество надзорной деятельности, однако порождает проблемы координации и требует дополнительного совершенствования нормативной базы для четкого определения критериев разграничения компетенции.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ И ПРОБЛЕМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА

2.1. Правовой механизм осуществления государственного земельного надзора: формы, методы и процедуры контрольно-надзорной деятельности

Механизм реализации государственного земельного надзора следует рассматривать как целостную совокупность взаимообусловленных компонентов, охватывающую нормативную регламентацию, институциональную архитектуру, процессуальные предписания и инструментальное обеспечение контрольно-надзорных функций. Глубинное осмысление указанного механизма предполагает системное исследование тех форм, методов и процедурных правил, посредством которых компетентные властные структуры претворяют в жизнь возложенные на них надзорные полномочия в области земельных правоотношений. Результативность надзорной деятельности в земельной сфере находится в прямой зависимости от качественных характеристик нормативного закрепления процедурных аспектов, их адекватности современным реалиям и адаптивности к динамично меняющимся условиям землепользования^[24].

При реализации надзорных функций в земельной сфере принципиальное значение имеет учёт легального определения данного института, содержащегося в кодифицированном земельном законодательстве, при одновременном соблюдении общих положений о защите прав хозяйствующих субъектов и базовых норм нового закона о государственном контроле. Подобный подход свидетельствует о необходимости комплексного анализа надзорного механизма с позиций как специальных земельно-правовых норм, так и общих предписаний законодательства о контрольно-надзорной деятельности^[25].

Кодифицированный акт земельного законодательства возлагает осуществление надзорных функций на федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные высшим органом исполнительной власти страны. Легальная дефиниция характеризует рассматриваемый институт как специфический вид государственной деятельности, ориентированный на превенцию, обнаружение и пресечение отступлений от императивных требований земельного законодательства. При этом, как обоснованно указывают специалисты в данной области, надзорные мероприятия должны включать систематическую верификацию соблюдения поднадзорными субъектами земельно-правовых предписаний с последующей аналитической оценкой выявленных отклонений и выработкой мер по их недопущению в перспективе [Аливердиева, 2023].

Фундаментальное значение для уяснения сущности надзорного механизма имеют руководящие начала его функционирования. Организационное построение и практическая реализация надзорных мероприятий базируются на принципах верховенства закона, недопустимости произвольного вмешательства в хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, презумпции их добросовестности. Указанные принципиальные положения получили закрепление в ведомственных регламентах, определяющих порядок осуществления надзорных функций федеральным органом по регистрации прав на недвижимость^[26].

Нормативная база содержит специальные гарантии защиты интересов предпринимательского сообщества при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий. К числу таковых относятся: преобладание уведомительного характера при начале отдельных направлений предпринимательской активности; исходное предположение о добросовестности хозяйствующих субъектов; обеспечение информационной открытости нормативных актов, соблюдение которых подлежит проверке. По справедливому утверждению исследователей, совокупность базовых начал контрольной деятельности в предпринимательской сфере формирует взаимосвязанную систему гарантий и защитных механизмов для субъектов малого и среднего бизнеса в процессе осуществления в отношении них государственных контрольных мероприятий^[27].

Процедурные аспекты надзорной деятельности в земельной сфере, помимо кодифицированного акта, детализированы в специальном подзаконном акте — Положении о федеральном государственном земельном контроле (надзоре). Данный документ конкретизирует процессуальный порядок осуществления надзорных функций, устанавливая основные процедурные требования и правила проведения соответствующих мероприятий [Калабухов, Трухина, 2025].

Земельный надзор выступает ключевым инструментом регулятивного воздействия на земельные правоотношения, поскольку надзорные действия направлены на обеспечение неукоснительного соблюдения земельно-правовых предписаний. Существенное место в структуре надзорной процедуры отводится профилактическим мероприятиям, призванным обеспечить предотвращение правонарушений в сфере земельных отношений. Подобный подход основывается на понимании того, что предупреждение противоправных деяний в земельной сфере является более эффективным и менее затратным, нежели устранение негативных последствий уже совершённых нарушений^[28].

Процедурный механизм надзорной деятельности выстраивается на основе категоризации земельных участков по степени риска нарушения обязательных требований. Процесс присвоения категории риска конкретному земельному участку базируется на следующих информационных массивах: сведениях единого реестра недвижимости; данных, полученных в ходе ранее проведённых надзорных и профилактических мероприятий; информации государственного фонда данных, формируемого по результатам землеустроительных работ. Законодательством предусмотрена возможность оспаривания и корректировки присвоенной категории риска посредством направления соответствующего обращения^[29].

Уполномоченные органы и их территориальные структуры реализуют надзорные функции посредством проведения двух категорий мероприятий: профилактических и контрольных (надзорных), причём последние могут осуществляться как при непосредственном взаимодействии с поднадзорным субъектом, так и без такового. Приоритетным направлением выступает профилактика земельных правонарушений, тогда как выездные проверочные мероприятия проводятся лишь при недостаточной результативности превентивных мер^[30].

Профилактические мероприятия ориентированы на формирование у поднадзорных субъектов мотивации к добровольному соблюдению установленных требований при использовании земельных участков. Практическая реализация профилактической работы осуществляется в соответствии с программой профилактики, разрабатываемой компетентным органом. Нормативная база допускает проведение профилактических мероприятий в формах, не предусмотренных утверждённой программой^[31].

Законодательно определён перечень основных форм профилактической работы, доступных органам надзора. К таковым относятся: информирование, обобщение практики правоприменения, объявление предостережений, консультирование, профилактический визит. Каждая форма имеет собственное функциональное предназначение и применяется в зависимости от конкретных обстоятельств и характера потенциальных рисков нарушения земельного законодательства [Плясунова, 2024].

Информирование как профилактическая форма направлено на доведение до поднадзорных субъектов сведений об обязательных требованиях, разъяснение порядка их соблюдения и последствий нарушения. Обобщение правоприменительной практики обеспечивает систематизацию типичных нарушений и выработку рекомендаций по их предотвращению. Предостережения применяются при получении информации о готовящихся нарушениях или признаках отступления от обязательных требований. Консультирование предоставляет поднадзорным субъектам возможность получения разъяснений по вопросам соблюдения установленных требований. Профилактический визит представляет собой непосредственное взаимодействие должностного лица с поднадзорным субъектом в превентивных целях [Абдулсаламов, 2023].

Нормативно закреплён перечень форм контрольных (надзорных) мероприятий в рамках земельного надзора. К ним относятся: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование. Указанный перечень обеспечивает возможность выбора оптимального надзорного инструмента в зависимости от характеристик проверяемого объекта и целей мероприятия.

Центральное место среди форм надзорной деятельности занимают плановые и внеплановые проверки, в процессе которых в полной мере реализуются земельно-правовые нормы, конкретизирующие общие положения законодательства о защите прав хозяйствующих субъектов. Нормативная база предусматривает осуществление надзорных мероприятий как на плановой, так и на внеплановой основе, причём обе формы могут реализовываться в документарном либо выездном формате.

Плановые надзорные мероприятия осуществляются на основании ежегодно утверждаемого плана проверок. План проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подлежит согласованию с органами прокуратуры. Действующая нормативная база ориентирована на упорядочение проверочных мероприятий согласно годовым планам, разрабатываемым отдельно применительно к различным категориям поднадзорных субъектов: органам публичной власти, гражданам, организациям и индивидуальным предпринимателям^[32].

Плановые проверочные мероприятия проводятся Росреестром и Россельхознадзором согласно ежегодным планам, а Росприроднадзором — в рамках экологического надзора. Планы формируются в соответствии с установленными правилами подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок хозяйствующих субъектов.

Законодательно установлены временные рамки надзорных мероприятий. Независимо от разновидности проверки, её продолжительность ограничена десятью рабочими днями. В указанный период включаются процедуры оформления результатов и выдачи итогового акта. Данное ограничение призвано защитить интересы поднадзорных субъектов и предотвратить избыточное административное давление^[33].

Наряду с плановыми проверочными мероприятиями законодательство предусматривает проведение внеплановых проверок. Основаниями для их назначения выступают: истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения; возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства; угроза чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Помимо того, внеплановые проверочные мероприятия проводятся при фактическом причинении вреда указанным охраняемым ценностям, при нарушении имущественных прав публично-правовых образований, организаций и граждан. Самостоятельным основанием служит мотивированное представление должностного лица о выявлении по итогам административного обследования признаков, соответствующих индикаторам риска нарушения обязательных требований.

Отдельным основанием для внепланового проверочного мероприятия выступает истечение установленного законом срока с момента приобретения собственником права на земельный участок сельскохозяйственного назначения, приобретённый на торгах в результате принудительного изъятия за неиспользование по целевому назначению либо использование с нарушением законодательных требований.

Внеплановые проверочные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов по отдельным основаниям требуют предварительного согласования с прокуратурой. Аналогичное требование установлено для внеплановых проверок органов публичной власти. Прокурорское согласование выступает существенной гарантией защиты прав поднадзорных субъектов от необоснованных проверочных мероприятий.

Особой формой надзорной деятельности выступают плановые (рейдовые) осмотры и обследования земельных участков. Законодательством о защите прав хозяйствующих субъектов предусмотрено проведение таких осмотров уполномоченными должностными лицами на основании плановых (рейдовых) заданий. Процедура оформления и содержание заданий, а также порядок документирования результатов устанавливаются компетентными федеральными органами^[34].

Существенным элементом надзорного механизма выступает административное обследование объектов земельных отношений. Данная форма позволяет получить информацию о соблюдении земельно-правовых требований без непосредственного контакта с правообладателем посредством анализа данных государственных информационных систем, открытых источников, а также дистанционного мониторинга с использованием космических снимков. При обнаружении в ходе обследования признаков административных правонарушений, не относящихся к компетенции Росреестра, материалы в пятидневный срок направляются в компетентный орган [Прозорова, 2025].

Надзорные функции осуществляются уполномоченными должностными лицами, имеющими статус государственных инспекторов по использованию и охране земель. Ведомственным регламентом определён исчерпывающий перечень документов и информации, необходимых для проведения проверочных мероприятий. Данное положение обеспечивает определённость относительно объёма запрашиваемых сведений и защищает поднадзорных субъектов от необоснованных требований.

Итогом надзорных мероприятий выступает установление наличия либо отсутствия нарушений обязательных требований и их пресечение посредством применения предусмотренных мер, а также минимизация ущерба охраняемым ценностям через профилактическую работу. Процессуальным основанием завершения проверочного мероприятия является составление акта проверки либо акта о невозможности её проведения.

Функциональный анализ земельного надзора позволяет выделить несколько ключевых направлений его воздействия на земельные правоотношения. Специалисты указывают на следующие функции надзорной процедуры: превентивную, связанную с предупреждением ещё не совершённых правонарушений и основанную на профилактике; информационную, обусловленную сбором данных о земельных участках в процессе надзорных мероприятий; карательную, предполагающую привлечение нарушителей к юридической ответственности по результатам надзора.

Надзорная деятельность Росреестра охватывает все категории земель. Данный орган осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение соблюдения обязательных требований нормативных актов, регулирующих земельные отношения. Центральное место в его надзорной деятельности занимает анализ использования земель в соответствии с их категориальной принадлежностью. Земельное законодательство предусматривает распределение участков по категориям, каждой из которых корреспондирует определённое целевое и разрешённое использование.

Предметом надзорных мероприятий выступают земельные участки, предоставленные для жилищного и иного строительства, садоводства, огородничества, ведения личного подсобного хозяйства. Для указанных видов разрешённого использования правообладатели обязаны приступить к использованию участков в установленные сроки. К компетенции Росреестра относится также надзор за соблюдением требований при предоставлении земельных участков публичной собственности.

Ещё одним ключевым направлением надзорной деятельности Росреестра выступает контроль за исполнением предписаний, выданных по результатам проверочных мероприятий. Предписание об устранении нарушения выдаётся при выявлении отступлений от требований земельного законодательства. Контроль за исполнением предписаний обеспечивает реальное устранение нарушений и восстановление законности в сфере земельных отношений.

Практика надзорной деятельности на региональном уровне демонстрирует особенности реализации установленных процедур. Так, порядок проведения надзорных мероприятий в отдельных субъектах показывает применение комплекса методов, включающего как документарные проверки, так и выездные обследования территорий. Региональный опыт свидетельствует о необходимости адаптации общих процедурных правил к специфике конкретных территорий.

Анализ практики правоприменения показывает, что большинство выявленных административных правонарушений в исследуемой сфере подтверждается доказательственной базой в виде актов, составленных по результатам проверочных мероприятий. Изучение структуры проверочных мероприятий свидетельствует о существенном превышении числа плановых проверок над внеплановыми при осуществлении земельного надзора. Данное соотношение указывает на преобладание планового характера надзорной деятельности и её ориентацию на системную работу по выявлению нарушений.

Законодательство о защите прав хозяйствующих субъектов детально регламентирует полномочия контрольно-надзорных органов, разновидности проверочных мероприятий, основания и процедуру их проведения, а также пределы осуществления контрольных функций. Кроме того, содержатся положения об ответственности должностных лиц надзорных органов за нарушение установленного порядка проведения контрольных мероприятий.

Таким образом, правовой механизм осуществления государственного земельного надзора представляет собой комплексную систему, охватывающую разнообразные формы, методы и процедуры контрольно-надзорной деятельности. Современная нормативная база закрепляет приоритет профилактических мероприятий над репрессивными мерами, внедряет риск-ориентированную модель планирования надзорных мероприятий, обеспечивает баланс между результативностью надзора и защитой интересов поднадзорных субъектов. Вместе с тем практическое применение установленных процедур выявляет ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования правового регулирования и организационного обеспечения государственного земельного надзора.

2.2. Основные проблемы правоприменительной практики при проведении проверок соблюдения земельного законодательства

Исследование практики правоприменения в области государственного земельного надзора позволяет идентифицировать совокупность проблем, оказывающих негативное воздействие на результативность контрольно-надзорной деятельности. Несмотря на наличие обширной нормативно-правовой базы и её перманентное совершенствование, практическая реализация надзорных полномочий сопряжена с многочисленными затруднениями правового, организационного, кадрового и технико-инструментального характера. Системное исследование данных проблем имеет принципиальное значение для формулирования научно обоснованных предложений по модернизации надзорного механизма и повышению его результативности^[35].

На современном этапе проблематика государственного земельного надзора сохраняет статус значимого объекта научной дискуссии и исследовательской работы. Несмотря на предпринимаемые усилия по совершенствованию нормативной базы, сохраняются разнообразные аспекты, требующие пристального внимания и разрешения. Указанные вопросы предполагают комплексный подход, внимание к законодательной базе и активное участие общественных институтов для обеспечения рационального и справедливого использования земельных ресурсов^[36].

Совокупность выявленных проблем правоприменительной практики при осуществлении проверочных мероприятий в сфере соблюдения земельного законодательства поддаётся систематизации по нескольким базовым группам, что обеспечивает более чёткое определение направлений их преодоления (табл. 3).

Таблица 3

Классификация проблем правоприменительной практики государственного земельного надзора

Источник: составлено автором.

Одной из наиболее острых проблем земельного надзора выступает кадровая проблематика, проявляющаяся в нестабильности и недостаточном уровне профессиональной подготовки инспекторского состава. В сфере земельного надзора наблюдается значительная ротация кадров, что негативно сказывается на качестве и преемственности надзорной деятельности. Значительная часть постановлений о привлечении к административной ответственности успешно оспаривается нарушителями в судебном порядке вследствие несоблюдения должностными лицами надзорных органов процедурных требований проведения проверок, нарушения процессуальных сроков^[37]. Ключевой причиной подобного положения выступает дефицит квалифицированных специалистов, способных эффективно решать задачи надзора за использованием земельных ресурсов.

Профессиональная деятельность инспекторов земельного надзора сопряжена не только с корректным толкованием земельно-правовых актов, но и с эксплуатацией геодезического оборудования. Высокий уровень профессиональной подготовки инспекторов, их способность работать с геодезической техникой и знание актуального законодательства обеспечивают качественное и своевременное выполнение надзорных функций. Препятствием для привлечения на должность инспектора специалистов с соответствующим уровнем подготовки служит невысокий уровень денежного содержания^[38]. Вследствие этого наблюдается определённый кадровый дефицит, при том что нормативное регулирование земельного надзора находится в состоянии постоянной динамики, что требует высокого профессионализма и квалификации от государственных инспекторов.

Существенной проблемой выступает формальный характер проведения проверочных мероприятий. Процедура земельного надзора жёстко регламентирована законодательными актами, и в процессе осуществления надзорных мероприятий государственный инспектор обязан неукоснительно придерживаться установленных правил. Среди основных процедурных нарушений следует выделить несоблюдение порядка уведомления поднадзорных субъектов о предстоящей проверке, нарушение сроков и временных рамок проведения проверок; не во всех случаях осуществляется контроль за устранением выявленных нарушений; имеют место факты несвоевременного и недостаточного принятия мер к устранению нарушений^[39].

Особую озабоченность вызывает практика подмены плановых и внеплановых проверочных мероприятий иными формами контрольной деятельности. Как обоснованно указывают исследователи, необходимо исключить возможность проведения контрольных мероприятий с целью подмены ими плановых и внеплановых проверок. Нередко из материалов административных дел явствует, что рейдовый выезд назначается в связи с поступившей информацией о нарушении законодательства конкретным хозяйствующим субъектом [Молчанов, А. С. Проблемы при реализации государственного земельного надзора / А. С. Молчанов, Н. И. Орфаниди // Развитие науки и кооперации в XXI веке: научно-методические и практические аспекты : Материалы международной научно-практической конференции научно-педагогических работников, практиков, аспирантов, магистрантов и студентов. – Краснодар, 2024. – С. 368–373.]. Подобная практика нарушает права поднадзорных субъектов и снижает легитимность надзорных мероприятий.

Анализ практики правоприменения в сфере проверочных мероприятий свидетельствует о том, что большинство выявленных административных правонарушений в исследуемой области подтверждается доказательственной базой в виде актов, составленных по результатам произвольно проведённых проверок. Данное обстоятельство указывает на необходимость более строгого соблюдения процедурных требований и усиления контроля за законностью проведения надзорных мероприятий^[40].

Ряд исследователей обоснованно полагает, что необходимо установить требования к документальному оформлению итогов любых контрольных мероприятий. Отсутствие унифицированных требований к документированию результатов контрольных мероприятий создаёт предпосылки для произвольного толкования полученных данных и затрудняет последующее использование материалов проверок в качестве доказательств^[41].

Серьёзной проблемой выступает негативное воздействие на деятельность органов земельного надзора неоднократных реорганизаций органов, уполномоченных на управление земельными ресурсами. Частые организационные преобразования влекут утрату накопленного опыта, разрыв преемственности в работе и необходимость адаптации к новым организационным условиям. Ещё одна проблема связана с недостаточностью финансирования и невысоким уровнем оплаты труда инспекторов, что обусловливает отток квалифицированных кадров и снижение мотивации сотрудников^[42].

Детальное исследование процедуры земельного надзора выявляет дефицит методических и инструктивных материалов. В частности, необходимы специализированные инструменты — тахеометры, дальномеры и иное геодезическое оборудование. В современных условиях недопустимо установление нарушений приблизительными методами или даже с использованием простейших измерительных приборов. Практика свидетельствует о том, что государственные инспекторы зачастую не располагают указанным современным оборудованием. Отсутствие необходимого технического оснащения существенно затрудняет объективное установление фактических обстоятельств нарушений и снижает доказательственную ценность материалов проверок.

Существенной правовой проблемой выступает отсутствие у органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль, необходимых полномочий по привлечению нарушителей к административной ответственности. Муниципальные органы не наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях и вынуждены обращаться в уполномоченные федеральные органы, тем самым усложняя ситуацию. По итогам проверки, при выявлении правонарушения, соответствующая информация лишь фиксируется в акте проверки и передаётся в государственные надзорные органы, что существенно пролонгирует процедуру привлечения к ответственности^[43].

Нерациональное использование земельных ресурсов представляет собой одну из ключевых проблем в Российской Федерации. Данная проблема связана с недостаточным контролем и надзором со стороны государства за использованием земельных участков. Одной из основных причин нерационального использования земли выступает негативное воздействие коррупционных проявлений в процессе предоставления земельных участков. Злоупотребления и противоправные действия позволяют отдельным лицам получать земельные участки незаконным путём или использовать их не по назначению^[44].

Проблемы судебного рассмотрения дел и отсутствие единообразия при принятии аналогичных решений выступают заметными факторами, негативно воздействующими на результативность земельного надзора в Российской Федерации. Несмотря на наличие соответствующих законодательных актов, существует ряд сложностей, препятствующих эффективной реализации этой государственной функции. Одной из основных проблем выступает отсутствие чётких критериев и стандартов при оценке фактов земельных правонарушений. Судебные решения в данной области нередко оказываются непоследовательными и мало предсказуемыми. Это формирует негативное восприятие системы земельного надзора и снижает доверие населения к правосудию^[45].

В отдельных случаях виновные лица остаются безнаказанными или получают лишь символические санкции, что создаёт предпосылки для повторных правонарушений в сфере земельных отношений. Отсутствие единообразия судебной практики порождает правовую неопределённость и затрудняет формирование устойчивых правовых ожиданий у участников земельных отношений [Зиннатуллин, А. З. Развитие института государственного земельного контроля (надзора) / А. З. Зиннатуллин // Экологическое право. – 2023. – № 3. – С. 25–29.].

Актуальной проблемой выступает отсутствие единых баз данных, которые отражали бы всю совокупность земельных отношений и обеспечивали эффективное управление этой сферой. Нередко информация о земельных участках и их правообладателях рассредоточена по различным органам и не согласована между ними. Это создаёт сложности в проведении расследований и принятии обоснованных решений. Разрозненность информационных систем препятствует комплексному анализу состояния земельного фонда и выявлению системных нарушений^[46].

Правовые неопределённости и риски в сфере публичного земельного контроля (надзора) остаются предметом научного анализа. Исследователи обращают внимание на то, что проводимая реформа контрольно-надзорной деятельности не смогла полностью решить задачу разграничения объектов государственного и муниципального контроля. Вместо этого в земельном законодательстве предусмотрено проведение ежегодной процедуры согласования проекта ежегодного плана проведения плановых муниципальных контрольных (надзорных) мероприятий, что усложняет и без того непростую процедуру планирования надзорной деятельности^[47].

Отсутствие эффективных механизмов контроля и ответственности в системе государственного земельного надзора представляет собой серьёзную проблему, требующую незамедлительного внимания и разрешения. В последние годы наблюдается общее признание того, что существующие механизмы контроля и ответственности нарушаются, ослаблены или недостаточно эффективны для обеспечения надлежащего надзора за использованием государственных земель [Вторникова, В. В. Совершенствование механизма государственного надзора за использованием и охраной земель / В. В. Вторникова, Н. И. Руднева, Н. М. Митякина // Вестник экономики и права. – 2025. – № 101. – С. 69–74.].

Существует недостаток прозрачности в процессе принятия решений и выполнения контрольных проверок в системе земельного надзора. Возможность произвольности затрудняет действенное пресечение злоупотреблений и незаконного использования земли. Без эффективных механизмов контроля и ответственности отсутствует доверие общества к государственному земельному надзору, что усиливает проблемы и препятствует развитию экономики и общества^[48].

Современные вызовы в сфере земельного контроля обусловлены также глобальными угрозами. Земельный контроль сталкивается с экологическими угрозами, включающими деградацию почв из-за неправильного землепользования, загрязнения и эрозии; изменение климата, ведущее к опустыниванию и снижению плодородия земель; несанкционированные свалки и загрязнение земель промышленными отходами. К экономическим и социальным вызовам относятся незаконная застройка и самовольное занятие земельных участков, особенно в пригородных зонах; коррупционные проявления в органах, осуществляющих земельный контроль; конфликты интересов между сельскохозяйственным, промышленным и жилищным использованием земель^[49].

К технологическим и информационным угрозам относятся недостаточное использование современных технологий (геоинформационные системы, дистанционное зондирование) для мониторинга земель и кибератаки на информационные системы, содержащие данные о земельных участках. Проблемы правового регулирования включают отсутствие единого подхода к регулированию земельного контроля на федеральном и региональном уровнях (фрагментарность законодательства) и недостаточную согласованность между земельным, экологическим и градостроительным законодательством.

Недостаточная эффективность надзорных органов проявляется в ограниченности ресурсов и кадровом дефиците в органах, осуществляющих земельный контроль, а также в низком уровне взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Слабое вовлечение общественности выражается в недостаточной информированности граждан об их правах и возможностях участия в земельном контроле, а также в ограниченных механизмах защиты прав граждан при выявлении нарушений.

Анализ практической деятельности на региональном уровне также выявляет специфические проблемы. При осуществлении земельного надзора выявляется значительное количество нарушений, связанных с самовольным занятием земельных участков, что свидетельствует о распространённости данного вида правонарушений и недостаточности превентивных мер.

Нерешённые правовые вопросы негативно сказываются на эффективности надзорных действий. Правовая база государственного земельного надзора включает значительное количество нормативно-правовых актов, и, казалось бы, не должно быть пробелов или правовых неопределённостей в процедуре. Вместе с тем детальный анализ выявляет наличие значительных правовых проблем, которые не находят разрешения на протяжении достаточно длительного периода времени и остаются актуальными по сей день. Всё это создаёт предпосылки для совершенствования государственного земельного надзора.

Взаимосвязь выявленных проблем и их влияние на эффективность государственного земельного надзора может быть представлена в виде следующей схемы (прил. Б).

Представленная схема наглядно демонстрирует системный характер проблем правоприменительной практики государственного земельного надзора. Проблемы различных групп взаимосвязаны и взаимообусловлены: кадровые проблемы порождают процедурные нарушения, технические проблемы снижают качество доказательственной базы, правовые проблемы создают неопределённость, организационные и информационные проблемы препятствуют координации деятельности надзорных органов. В совокупности все эти проблемы ведут к снижению эффективности государственного земельного надзора и росту числа правонарушений в сфере земельных отношений^[50].

Таким образом, анализ правоприменительной практики при проведении проверок соблюдения земельного законодательства выявляет комплекс взаимосвязанных проблем кадрового, процедурного, технического, правового, организационного и информационного характера. Несмотря на сложности, существует возможность преодоления проблем государственного земельного надзора в Российской Федерации. Однако для этого необходимо принять общественным объединениям и государству меры по внедрению эффективных механизмов контроля и ответственности, чтобы обеспечить эффективное использование государственных земель и защитить интересы общества. Решение выявленных проблем требует комплексного подхода, включающего совершенствование законодательства, укрепление кадрового потенциала, техническое переоснащение надзорных органов и развитие межведомственного взаимодействия.

2.3. Анализ судебной практики по делам, связанным с оспариванием действий (бездействия) органов государственного земельного надзора и привлечением к административной ответственности

Судебная практика по делам, связанным с государственным земельным надзором, представляет собой важнейший источник информации о реальном функционировании механизма контрольно-надзорной деятельности и выявлении проблем правоприменения. Анализ судебных решений позволяет определить типичные нарушения, допускаемые как землепользователями, так и надзорными органами, выявить тенденции в судебном толковании норм земельного законодательства и оценить эффективность применяемых мер административной ответственности. Систематизация судебной практики имеет не только теоретическое, но и практическое значение для совершенствования деятельности органов государственного земельного надзора и защиты прав участников земельных отношений.

Государственный земельный надзор является одной из важнейших функций государственного управления земельными ресурсами, благодаря которой обеспечивается соблюдение требований законодательства, рациональное использование и охрана земельных ресурсов. С одной стороны, он служит средством выявления нарушений законодательства, с другой – является механизмом, понуждающим землепользователя устранить допущенное правонарушение. В связи с этим земельный надзор необходимо осуществлять непрерывно, добиваясь неукоснительного соблюдения норм действующего законодательства участниками общественных отношений в указанной сфере^[51].

Значительное увеличение судебных споров, связанных с обжалованием в судебном порядке действий по привлечению к административной ответственности, вполне закономерно обосновано изменениями в законодательстве, которыми существенно увеличен размер штрафов за нарушения земельного законодательства^[52]. Данное обстоятельство обусловливает повышенный интерес к анализу судебной практики и необходимость выработки единообразных подходов к разрешению споров в данной сфере.

Анализ судебной практики позволяет выделить основные категории дел, связанных с государственным земельным надзором, которые могут быть систематизированы в зависимости от предмета спора и оснований обращения в суд (табл. 4).

Таблица 4

Классификация судебных дел, связанных с государственным земельным надзором

Источник: составлено автором по данным^[53].

Основными причинами обжалования действий органов государственного земельного надзора являются отсутствие, по мнению заявителей, события административного правонарушения, его состава, в том числе отсутствие или недоказанность вины^[54]. Данные основания являются наиболее распространенными в практике оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушения земельного законодательства.

Как и в предыдущие годы, наиболее распространенным нарушением земельного законодательства по-прежнему является нарушение, предусмотренное статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно самовольное занятие земельных участков. Данный вид правонарушений характеризуется высокой латентностью и сложностью доказывания, что обусловливает значительное количество судебных споров по данной категории дел.

Важным аспектом судебной практики является применение института малозначительности административного правонарушения. В ряде случаев судами отменены постановления о привлечении к административной ответственности по усмотрению признаков малозначительности. В качестве обоснования наличия признаков малозначительности судами приведены следующие аргументы: административное правонарушение не представляет особой общественной опасности; оно не нанесло значительного ущерба охраняемым обществом отношениям; привлекаемым к ответственности лицом к моменту рассмотрения жалобы устранены допущенные нарушения земельного законодательства.

Показательным примером применения института малозначительности является следующее дело. Физическое лицо обратилось в районный суд с заявлением об отмене постановления Управления Росреестра о привлечении его к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ. В обоснование своих требований заявитель просил отменить постановление о назначении наказания и прекратить производство по делу ввиду отсутствия в его действиях состава административного правонарушения. Суд, установив факт использования спорного земельного участка при отсутствии предусмотренных законодательством Российской Федерации прав, заявленные требования удовлетворил. При этом суд пришел к выводу, что хотя в действиях заявителя формально и содержатся признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, отсутствия вреда и отсутствия негативных последствий, при установленных судом обстоятельствах действия заявителя не представляют собой существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Судом также было отмечено, что в данном случае возбуждением дела об административном нарушении и его рассмотрением достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные пунктом 1 статьи 3.1 КоАП РФ, а заявителем приняты меры к оформлению земельного участка в собственность. При таких обстоятельствах наложение административного наказания в виде штрафа в указанном размере имеет неоправданно карательный характер, не соответствует тяжести правонарушения, обстоятельствам дела, степени вины нарушителя. При этом суд сослался на положения пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»^[55].

Таким образом, при назначении административного наказания физическому лицу судом наряду с иными фактическими обстоятельствами учитываются характер совершенного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Данный подход свидетельствует о необходимости индивидуализации наказания и учета всех обстоятельств дела при привлечении к административной ответственности за нарушения земельного законодательства.

Существенное значение для практики имеет вопрос о доказывании состава административного правонарушения. Показательным является решение Верховного Суда Удмуртской Республики по делу о привлечении к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства. Суд указал, что исходя из положений статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях составляет три года. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование^[56].

Суд подчеркнул, что обязанность доказывания вины лица, привлекаемого к административной ответственности, возложена на лицо, осуществляющее производство по делу. Установление и конкретизация противоправных и виновных действий либо бездействия на стадии обжалования постановления о привлечении к административной ответственности является недопустимым, поскольку это противоречит принципам административного производства. Вопросы, связанные с установлением данных, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие правонарушения и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены лицом, правомочным рассматривать дело до вынесения постановления^[57].

Оценив имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что по делу не доказано, что лицо не использует земельный участок в течение трехлетнего срока. Данное обстоятельство, имеющее существенное значение для разрешения вопроса о привлечении к административной ответственности, также не выяснено в ходе производства по делу, поскольку сведения об этом не отражены ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении должностного лица^[58].

Отдельную категорию составляют дела об оспаривании действий надзорных органов при проведении проверок. Действующее законодательство не предусматривает возможности отмены акта проверки как такового. Организация может обжаловать действия контролирующего органа по назначению и проведению проверки. На основании части 12 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ организация в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, вправе представить в соответствующий орган государственного контроля в письменной форме возражения в отношении акта в целом или его отдельных положений. Указанные возражения подлежат рассмотрению органом государственного контроля и должны быть учтены при привлечении организации к ответственности^[59].

Согласно положениям главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном порядке обжалуются ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения^[60].

Как разъяснено в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2012 № 09АП-35550/2011 по делу № А40-115537/11-130-737, вопрос о допустимости результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), рассматривается в рамках рассмотрения конкретного спора по поводу привлечения организации и ее должностных лиц к административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, целесообразно обжаловать действия, совершенные должностными лицами Росреестра при проведении внеплановой выездной проверки, если у организации есть основания полагать такие действия незаконными, а также привлечение к ответственности, если таковое будет иметь место.

Значительный интерес представляет анализ судебной практики по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений. Согласно данным Вологодского областного суда, за 2023 год судьями районных (городских) судов рассмотрено 558 дел названной категории, из них принято решений об удовлетворении заявленных административных исковых требований – 290, о частичном удовлетворении – 54, об отказе в удовлетворении – 159, иные решения – 16, обжаловано в апелляционном порядке – 90 дел^[61].

Анализ судебной практики показал, что наиболее распространенными являются требования об оспаривании решений (распоряжений) органов местного самоуправления об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка. При рассмотрении дел названной категории у судов возникают сложности, связанные с правильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также с неправильным применением норм материального права [Обзор судебной практики рассмотрения административных дел, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений^[62].

Важным процессуальным аспектом является реализация принципа активной роли суда в административном судопроизводстве. Согласно пункту 7 статьи 6, статье 14, части 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда. Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных законом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.

Анализ судебной практики показал, что суды не всегда по своей инициативе истребуют доказательства, которые могут повлиять на исход дела и правильно разрешить возникший спор. Так, при рассмотрении одного из дел «суд первой инстанции в нарушение принципа активной роли суда не предпринял надлежащих мер к истребованию и исследованию технической документации в подтверждение либо опровержение доводов административного ответчика, а также не привлек к участию в дело смежного землепользователя, права которого могут быть затронуты судебным актом. Данное нарушение послужило основанием для отмены решения суда первой инстанции»^[63].

Существенное значение имеет правильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела. Согласно статье 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Анализ судебной практики показал, что основной причиной отмен судебных актов является неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела. В частности, по одному из дел судебная коллегия указала, что ограничения в предоставлении земельных участков, в границах которых установлены водоохранные зоны, земельным законодательством не предусмотрены, запреты на использование земельного участка, расположенного в санитарно-защитной зоне, не исключают возможность использования испрашиваемого земельного участка в заявленных целях, предполагая соблюдение его владельцем ряда ограничений. Несоблюдение же данных ограничений влечет самостоятельные правовые последствия. Допущенное судом первой инстанции неправильное определение обстоятельств явилось основанием для отмены судебного решения.

Важным процессуальным нарушением является рассмотрение судом обстоятельств, не являвшихся предметом рассмотрения соответствующего органа. В пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. «При недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований для принятия подобного решения»^[64].

При рассмотрении земельных споров важное значение имеет принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, закрепленный в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации. «Данный принцип в совокупности со статьей 39.20 ЗК РФ устанавливает исключительное право граждан на приобретение земельных участков в собственность или в аренду, что вызвано необходимостью эксплуатации зданий и строений, расположенных на таких земельных участках. Неприменение данного принципа судами первой инстанции неоднократно служило основанием для отмены судебных решений»^[65].

Анализ судебной практики оспаривания действий органов власти и должностных лиц в порядке КАС РФ показывает, что по субъекту обращения с административным иском в большинстве случаев истцами являются физические лица. Предметом спора выступают отказы государственных органов в предоставлении социальных выплат и пособий, регистрации прав на недвижимое имущество, предоставлении земельных участков, сервитутов, обжалование действий судебного пристава-исполнителя. «В целом в большинстве случаев суд отказывает в удовлетворении административного иска. Наиболее перспективной категорией дел являются земельные споры и споры по недвижимости в части признания и регистрации права собственности, оспаривания отказов регистрирующих органов в осуществлении такой регистрации»^[66].

«Споры о регистрации прав на недвижимое имущество, о кадастровом учете и другие, связанные с регистрационными действиями в отношении земли и другой недвижимости, которой физические лица владеют на праве собственности, во всех регионах являются одной из самых результативных категорий дел в части оспаривания действий государственных органов»^[67].

Что касается апелляционной инстанции, то в Москве и Московской области процент отмен отрицательных решений существенно ниже, чем в целом по стране. При этом даже в случае положительного решения суд удовлетворяет исковые требования, строго говоря, частично, хотя такой формулировки и не значится в резолютивной части. Это выражается в том, что судьи определяют решение в негативных терминах, то есть признают решение органов власти незаконным, отменяют его и обязывают государственные органы только лишь повторно рассмотреть обращение заявителя без указания на то, какое решение должно быть принято.

Следует также отметить проблему переоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или собственности. Срок такого переоформления неоднократно переносился в силу объективных обстоятельств, затруднявших такое переоформление, но после 1 июля 2012 года продление прекратилось. Для юридических лиц, нарушающих порядок и условия переоформления, введена административная ответственность в виде штрафа по статье 7.34 КоАП РФ. Судебная практика показывает, что «суды последовательно признают законность привлечения к ответственности юридических лиц, не выполнивших в установленный срок обязанность по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования. При этом следует учитывать, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено наказание»^[68].

Обобщение судебной практики позволяет выделить следующие типичные ошибки, допускаемые органами государственного земельного надзора при проведении проверок и привлечении к административной ответственности: недостаточное исследование и документирование фактических обстоятельств правонарушения; нарушение процессуальных сроков и порядка проведения проверок; неполнота доказательственной базы; неправильная квалификация деяния; несоблюдение требований к оформлению процессуальных документов. Данные ошибки приводят к отмене постановлений о привлечении к административной ответственности и снижают эффективность надзорной деятельности.

Итак, результаты, достигнутые в рамках осуществления государственного земельного надзора, являются залогом эффективности исполнения указанной функции и позволяют не только сохранить земельные ресурсы как важнейшую составляющую природы в целом, основу хозяйственной деятельности, но и исключить нарушения и злоупотребления предоставленными действующим законодательством правами при использовании земли как объекта недвижимого имущества. Анализ судебной практики свидетельствует о необходимости повышения качества работы надзорных органов, совершенствования процедур проведения проверок и привлечения к ответственности, а также формирования единообразных подходов к применению норм земельного законодательства.

Выводы по главе 2

Правовой механизм государственного земельного надзора представляет собой сложную многоуровневую систему, включающую совокупность форм, методов и процедур контрольно-надзорной деятельности. Принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ознаменовало переход к риск-ориентированной модели надзора с приоритетом профилактических мероприятий над контрольными. Система надзора реализуется тремя федеральными органами исполнительной власти — Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором — в соответствии с разграничением компетенции по категориям земель. Действующее законодательство предусматривает разнообразные формы надзорной деятельности: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарную и выездную проверки, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование, а также комплекс профилактических мероприятий.

Вместе с тем практика осуществления государственного земельного надзора характеризуется наличием системных проблем, существенно снижающих его эффективность. Выявленные проблемы носят комплексный характер и могут быть классифицированы на кадровые, процедурные, материально-технические, нормативно-правовые, организационные и информационные. Кадровые проблемы проявляются в недостаточной квалификации инспекторского состава, высокой текучести кадров, низком уровне оплаты труда. Процедурные нарушения включают несоблюдение сроков уведомления проверяемых лиц, превышение продолжительности проверок, формальный подход к документированию результатов. Материально-техническая необеспеченность выражается в дефиците современного геодезического оборудования, устаревших картографических материалах, недостаточном транспортном обеспечении. Нормативно-правовые проблемы связаны с фрагментарностью законодательства, отсутствием у муниципальных органов полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, недостаточной дифференциацией санкций. Организационные недостатки проявляются в слабой координации между надзорными органами, дублировании функций, отсутствии эффективного межведомственного взаимодействия. Информационные проблемы обусловлены отсутствием единых баз данных, разрозненностью сведений между различными ведомствами.

Анализ судебной практики подтверждает наличие указанных проблем и выявляет дополнительные аспекты правоприменения. Наиболее распространённым нарушением земельного законодательства остаётся самовольное занятие земельных участков. Значительная часть постановлений о привлечении к административной ответственности отменяется судами по основаниям отсутствия события или состава правонарушения, недоказанности вины, процессуальных нарушений, а также в связи с признанием правонарушения малозначительным. Суды последовательно указывают на необходимость полного и всестороннего исследования обстоятельств дела, надлежащего документирования выявленных нарушений, соблюдения процессуальных требований при проведении проверок. Активная роль суда в административном судопроизводстве и принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов являются ключевыми факторами, определяющими исход судебных споров в данной сфере.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА

3.1. Совершенствование нормативно-правовой базы государственного земельного надзора: анализ законодательных инициатив и зарубежный опыт

Современное состояние нормативно-правовой базы государственного земельного надзора характеризуется значительной фрагментарностью и многоуровневостью правового регулирования. Основу данной системы составляют Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также многочисленные подзаконные акты, регламентирующие деятельность отдельных надзорных органов^[69]. Вместе с тем исследователи справедливо указывают на необходимость систематизации и кодификации норм о земельном надзоре, поскольку их рассредоточенность по различным нормативным актам затрудняет правоприменение и создает предпосылки для противоречивого толкования^[70].

Принятие Федерального закона № 248-ФЗ ознаменовало переход к новой модели государственного контроля и надзора, основанной на риск-ориентированном подходе и приоритете профилактических мероприятий. Данный закон установил общие принципы осуществления контрольно-надзорной деятельности, однако его применение в сфере земельного надзора выявило ряд проблем, требующих законодательного разрешения^[71]. В частности, как отмечает Н.В. Кичигин, проводимая реформа контрольно-надзорной деятельности не смогла полностью решить задачу разграничения объектов государственного и муниципального контроля, что порождает правовую неопределенность и дублирование функций^[72].

Среди актуальных законодательных инициатив, направленных на совершенствование государственного земельного надзора, следует выделить несколько ключевых направлений. Первое направление связано с уточнением полномочий органов, осуществляющих земельный надзор и контроль. Действующее Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1081, содержит достаточно общие критерии разграничения компетенции между Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором^[73]. На практике это приводит к ситуациям, когда одно и то же нарушение земельного законодательства может подпадать под компетенцию нескольких органов, что создает неопределенность для проверяемых субъектов и снижает эффективность надзора^[74].

Второе направление законодательных инициатив касается расширения полномочий органов местного самоуправления в сфере земельного контроля. В настоящее время муниципальные органы не наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях в сфере земельного законодательства, что существенно ограничивает их возможности по оперативному реагированию на выявленные нарушения^[75]. Необходимость передачи муниципальным органам соответствующих полномочий обосновывается тем, что именно на местном уровне обеспечивается наиболее оперативное выявление земельных правонарушений, однако существующий механизм передачи материалов в федеральные органы влечет значительные временные затраты и снижает превентивный эффект контрольных мероприятий.

Третье направление связано с дифференциацией мер административной ответственности за нарушения земельного законодательства. Действующие санкции статей 7.1 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не в полной мере учитывают характер и степень общественной опасности различных видов земельных правонарушений, что подтверждается судебной практикой применения института малозначительности^[76]. Законодательные предложения в данной сфере предусматривают введение градации санкций в зависимости от площади земельного участка, длительности правонарушения, наличия экологического ущерба и иных квалифицирующих признаков.

Анализ зарубежного опыта правового регулирования земельного надзора позволяет выявить эффективные механизмы и институты, которые могут быть адаптированы к российским условиям. В странах англо-саксонской правовой семьи, прежде всего в Великобритании и США, система земельного контроля характеризуется значительной децентрализацией и широким участием местных органов власти. Как отмечает Дж. Дейли, административный контроль в сфере землепользования в этих странах основывается на принципе субсидиарности, предполагающем передачу контрольных полномочий на максимально низкий уровень публичной власти, способный эффективно их осуществлять^[77]. Данный подход обеспечивает оперативность реагирования на земельные правонарушения и учет местной специфики при осуществлении контрольных мероприятий.

В государствах континентальной Европы, в частности в Германии и Франции, земельный надзор традиционно осуществляется централизованными государственными органами, однако с активным привлечением институтов гражданского общества. М. Херрингтон, исследуя эволюцию систем государственного контроля в европейских странах, указывает на тенденцию к развитию механизмов общественного участия в контрольно-надзорной деятельности, включая институт общественных инспекторов и систему информирования о земельных правонарушениях^[78]. Подобные механизмы позволяют существенно расширить охват контрольной деятельности без пропорционального увеличения штатной численности надзорных органов.

Особый интерес представляет опыт Германии в области дифференцированного подхода к контролю различных категорий земель. Р. Кларк обосновывает необходимость установления различных режимов надзора в зависимости от целевого назначения земельного участка, его экологической значимости и интенсивности хозяйственного использования^[79]. В германской системе земельного права выделяются усиленный режим контроля для особо ценных сельскохозяйственных угодий и земель природоохранного назначения, стандартный режим для земель населенных пунктов и промышленных территорий, а также упрощенный режим для земель, не имеющих особого публичного значения. Такая дифференциация позволяет концентрировать надзорные ресурсы на наиболее значимых объектах и снижать административную нагрузку на правообладателей земельных участков с низким уровнем риска нарушений.

Цифровизация контрольно-надзорной деятельности является общемировой тенденцией, находящей отражение в законодательстве большинства развитых государств. Э. Смит, анализируя процессы интеграции традиционных и цифровых методов надзора, выделяет несколько ключевых направлений технологической модернизации: внедрение систем дистанционного зондирования земли для выявления нарушений без непосредственного выхода на местность, создание интегрированных информационных систем, обеспечивающих межведомственный обмен данными, а также развитие электронных сервисов взаимодействия надзорных органов с правообладателями земельных участков^[80]. Российское законодательство также движется в данном направлении, однако темпы внедрения цифровых технологий в практику земельного надзора остаются недостаточными.

На основе проведенного анализа законодательных инициатив и зарубежного опыта представляется возможным сформулировать следующие предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы государственного земельного надзора в Российской Федерации. Во-первых, целесообразно внести изменения в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации, предусмотрев наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.1 и 8.8 КоАП РФ, в отношении земельных участков, расположенных на территории соответствующего муниципального образования^[81]. Данное предложение позволит обеспечить оперативность привлечения нарушителей к ответственности и повысить превентивный эффект контрольных мероприятий.

Во-вторых, представляется необходимым дополнить Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) детализированными критериями разграничения компетенции между федеральными органами, осуществляющими земельный надзор. В частности, следует установить четкие правила определения компетентного органа в случаях, когда нарушение земельного законодательства затрагивает несколько аспектов землепользования одновременно^[82]. Целесообразно закрепить принцип единого окна, в соответствии с которым проверяемый субъект взаимодействует только с одним надзорным органом, который при необходимости привлекает к проверке представителей иных ведомств.

В-третьих, с учетом зарубежного опыта предлагается внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотрев дифференциацию санкций за земельные правонарушения в зависимости от категории земель, площади земельного участка, длительности правонарушения и наличия экологического ущерба. Такой подход обеспечит соразмерность наказания характеру и степени общественной опасности совершенного деяния и снизит количество случаев применения института малозначительности, выявленных в ходе анализа судебной практики^[83].

В-четвертых, представляется целесообразным законодательное закрепление института общественных земельных инспекторов по аналогии с институтом общественных инспекторов по охране окружающей среды, предусмотренным Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Общественные земельные инспекторы могли бы осуществлять мониторинг соблюдения земельного законодательства на территории муниципальных образований, информировать надзорные органы о выявленных признаках нарушений и участвовать в профилактических мероприятиях^[84]. Данный институт позволит существенно расширить охват контрольной деятельности и повысить уровень правовой культуры населения в сфере земельных отношений.

В-пятых, необходимо законодательное закрепление требований к цифровизации процедур государственного земельного надзора, включая обязательное использование данных дистанционного зондирования земли при проведении административного обследования, интеграцию информационных систем надзорных органов с Единым государственным реестром недвижимости и создание единого портала для взаимодействия с проверяемыми субъектами^[85]. Соответствующие изменения могут быть внесены в Федеральный закон № 248-ФЗ и Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре).

Реализация предложенных законодательных изменений требует комплексного подхода и поэтапного внедрения. На первом этапе целесообразно провести апробацию новых механизмов в пилотных регионах с последующим анализом результатов и корректировкой нормативных положений. Такой подход позволит минимизировать риски негативных последствий законодательных изменений и обеспечить постепенную адаптацию участников земельных отношений к новым правовым реалиям^[86].

Таким образом, совершенствование нормативно-правовой базы государственного земельного надзора должно осуществляться по нескольким взаимосвязанным направлениям: уточнение полномочий надзорных органов и устранение дублирования функций, расширение компетенции муниципального земельного контроля, дифференциация мер административной ответственности, развитие институтов общественного участия и цифровизация контрольно-надзорных процедур. Учет зарубежного опыта при разработке соответствующих законодательных инициатив позволит избежать ошибок, допущенных в других правовых системах, и адаптировать наиболее эффективные механизмы к российским условиям. Комплексная реализация предложенных мер будет способствовать повышению эффективности государственного земельного надзора и обеспечению рационального использования земельных ресурсов Российской Федерации.

3.2. Оптимизация процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и применения мер ответственности за земельные правонарушения

Оптимизация процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий в сфере государственного земельного надзора предполагает комплексное совершенствование всех этапов надзорной деятельности — от планирования проверок до применения мер ответственности за выявленные нарушения. Анализ правоприменительной практики, проведённый в предыдущих главах исследования, выявил конкретные процедурные недостатки, устранение которых позволит существенно повысить эффективность государственного земельного надзора.

Первым направлением оптимизации является совершенствование процедуры планирования контрольно-надзорных мероприятий на основе риск-ориентированного подхода. Действующее законодательство предусматривает отнесение земельных участков к категориям риска, однако критерии такого отнесения нуждаются в уточнении^[87]. Предлагается дополнить перечень критериев следующими показателями: история нарушений правообладателя за последние пять лет, наличие жалоб от смежных землепользователей, результаты дистанционного мониторинга, динамика изменения границ земельного участка по данным ЕГРН.

Конкретные предложения по оптимизации критериев отнесения земельных участков к категориям риска представлены в таблице 5.

Таблица 5

Предлагаемые критерии отнесения земельных участков к категориям риска

Источник: составлено автором.

Вторым направлением оптимизации является упрощение процедуры административного обследования земельных участков. В настоящее время административное обследование проводится без взаимодействия с правообладателем и позволяет выявить признаки нарушений на основании анализа открытых данных^[88]. Однако процедура оформления результатов обследования остаётся громоздкой. Предлагается внедрить стандартизированную форму акта административного обследования с возможностью его формирования в автоматическом режиме на основе данных информационных систем.

Третьим направлением является оптимизация процедуры проведения выездных проверок. Анализ судебной практики показал, что значительная часть постановлений о привлечении к административной ответственности отменяется по процессуальным основаниям^[89]. Для устранения данной проблемы предлагается:

• Внедрить обязательную видеофиксацию проведения выездных проверок с использованием персональных видеорегистраторов инспекторов. Видеозапись должна приобщаться к материалам проверки и служить доказательством соблюдения процедуры.
• Разработать типовые чек-листы для проверки соблюдения требований земельного законодательства по каждому виду нарушений. Использование чек-листов обеспечит полноту проверки и унификацию подходов инспекторов.
• Установить требование об обязательном использовании сертифицированного геодезического оборудования при проверках, связанных с установлением границ земельных участков. В настоящее время отсутствие современного оборудования является существенной проблемой^[90].

Четвёртым направлением является усиление профилактической составляющей надзорной деятельности. Федеральный закон № 248-ФЗ закрепляет приоритет профилактики над контрольными мероприятиями, однако на практике профилактические мероприятия часто носят формальный характер^[91]. Предлагаются следующие меры по повышению эффективности профилактики:

• введение института предупреждения как обязательной стадии, предшествующей привлечению к административной ответственности за впервые совершённые нарушения, не повлёкшие причинение вреда; — создание публичного реестра типичных нарушений земельного законодательства с разъяснениями по их предотвращению; — проведение ежеквартальных публичных мероприятий по разъяснению требований земельного законодательства с обязательным информированием правообладателей земельных участков высокой категории риска.

Пятым и наиболее значимым направлением является оптимизация применения мер административной ответственности за земельные правонарушения. Действующая система санкций характеризуется недостаточной дифференциацией и не учитывает в полной мере характер и степень общественной опасности конкретных нарушений^[92].

Предлагается следующая система дифференциации санкций по статье 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка):

Таблица 6

Предлагаемая дифференциация санкций за самовольное занятие земельного участка

Источник: составлено автором.

Аналогичная дифференциация предлагается для статьи 8.8 КоАП РФ (использование земельного участка не по целевому назначению). При этом санкции должны учитывать категорию земель: нарушения на землях сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий должны влечь повышенную ответственность ввиду особой значимости данных земель^[93].

Шестым направлением является оптимизация процедуры исполнения предписаний об устранении нарушений. В настоящее время контроль за исполнением предписаний осуществляется посредством проведения внеплановых проверок, что создаёт дополнительную нагрузку на надзорные органы^[94]. Предлагается:

• внедрить механизм самодекларирования устранения нарушений с последующей выборочной проверкой достоверности представленных сведений; — установить возможность продления срока исполнения предписания по мотивированному ходатайству правообладателя при наличии объективных препятствий; — ввести систему поэтапного исполнения предписаний для комплексных нарушений с промежуточным контролем.

Седьмым направлением является сокращение сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере земельного законодательства. Длительность административного производства снижает превентивный эффект наказания и создаёт условия для истечения сроков давности привлечения к ответственности. Предлагается:

• установить сокращённый срок рассмотрения дел о земельных правонарушениях — 15 дней вместо общего двухмесячного срока; — внедрить упрощённый порядок производства по делам о нарушениях, выявленных на основании данных дистанционного мониторинга, при условии признания нарушителем своей вины; — предусмотреть возможность уплаты штрафа в размере 50% от назначенного в течение 20 дней с момента вынесения постановления (по аналогии с правилами дорожного движения).

Восьмым направлением является совершенствование механизма взаимодействия органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Отсутствие у муниципальных органов полномочий по составлению протоколов существенно затягивает процедуру привлечения к ответственности^[95]. До законодательного решения данной проблемы предлагается оптимизировать процедуру передачи материалов:

• установить предельный срок передачи материалов муниципального контроля в органы государственного надзора — 3 рабочих дня; — внедрить электронный документооборот между муниципальными и государственными органами; — закрепить обязанность органа государственного надзора информировать муниципальный орган о результатах рассмотрения переданных материалов в течение 5 рабочих дней.

Итак, оптимизация процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий требует комплексного подхода, включающего совершенствование планирования на основе риск-ориентированного подхода, упрощение административных процедур, усиление профилактической работы, дифференциацию мер ответственности и развитие межведомственного взаимодействия. Предложенные меры направлены на достижение баланса между эффективностью государственного земельного надзора и минимизацией административной нагрузки на добросовестных правообладателей земельных участков.

3.3. Развитие цифровых технологий и межведомственного взаимодействия в системе государственного земельного надзора

Ключевым направлением цифровизации государственного земельного надзора является внедрение технологий дистанционного зондирования земли. Данные технологии позволяют осуществлять мониторинг состояния земельного фонда без непосредственного выхода на местность, что существенно сокращает временные и материальные затраты на проведение надзорных мероприятий^[96]. В настоящее время в практике государственного земельного надзора используются следующие методы дистанционного зондирования:

• космическая съёмка высокого разрешения, позволяющая выявлять изменения в использовании земельных участков с точностью до 0,5 метра; — аэрофотосъёмка с использованием беспилотных летательных аппаратов для детального обследования локальных территорий; — радарная съёмка для мониторинга состояния земель в условиях облачности и в тёмное время суток.

Применение данных дистанционного зондирования в практике государственного земельного надзора регламентируется Административным регламентом Росреестра, который предусматривает возможность проведения административного обследования на основе анализа космических снимков^[97]. Однако на практике данный инструмент используется недостаточно активно ввиду отсутствия единой методики интерпретации данных и необходимого программного обеспечения.

Для полноценного внедрения технологий дистанционного зондирования в практику государственного земельного надзора предлагается реализовать следующие мероприятия:

• Создание единой базы данных космических снимков территории Российской Федерации с регулярным обновлением не реже одного раза в квартал для земельных участков высокой категории риска и не реже одного раза в год для остальных территорий.
• Разработка автоматизированной системы выявления изменений на земельных участках путём сравнительного анализа разновременных снимков. Такая система должна автоматически формировать перечень земельных участков с признаками нарушений для последующей проверки инспекторами.
• Утверждение методических рекомендаций по использованию данных дистанционного зондирования в качестве доказательств при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере земельного законодательства.

Вторым направлением цифровизации является развитие геоинформационных систем (ГИС) для целей государственного земельного надзора. ГИС-технологии обеспечивают интеграцию пространственных данных из различных источников и их визуализацию на единой картографической основе^[98]. В настоящее время органы государственного земельного надзора используют разрозненные геоинформационные ресурсы, что затрудняет комплексный анализ состояния земельного фонда.

Предлагается создание единой геоинформационной платформы государственного земельного надзора, интегрирующей следующие информационные ресурсы, представленные в таблице ниже (табл. 7).

Таблица 7

Информационные ресурсы для интеграции в единую ГИС-платформу земельного надзора

Источник: составлено автором.

Третьим направлением является автоматизация процессов государственного земельного надзора посредством внедрения специализированных информационных систем. В настоящее время Росреестр использует автоматизированную информационную систему «Мониторинг и контроль», однако её функциональные возможности ограничены и не обеспечивают полноценной автоматизации надзорных процедур^[99].

Предлагается модернизация информационной системы с включением следующих функциональных модулей:

• модуль автоматического формирования ежегодных планов проверок на основе категорий риска земельных участков с возможностью корректировки в интерактивном режиме;
• модуль учёта и контроля исполнения предписаний с автоматическим напоминанием о приближении сроков исполнения и формированием перечня земельных участков для проведения контрольных проверок;
• модуль формирования процессуальных документов (актов проверок, протоколов об административных правонарушениях, постановлений) на основе типовых шаблонов с автоматическим заполнением реквизитов из баз данных;
• модуль аналитики и отчётности, обеспечивающий формирование статистических отчётов о результатах надзорной деятельности в различных разрезах.

Четвёртым направлением является развитие межведомственного электронного взаимодействия между органами, осуществляющими государственный земельный надзор. Как было установлено в ходе исследования, отсутствие эффективной координации между Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором приводит к дублированию проверок и противоречивости выводов различных органов^[100].

Межведомственное взаимодействие должно осуществляться посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), обеспечивающей обмен данными между информационными системами различных органов власти. Для целей государственного земельного надзора предлагается реализовать следующие виды межведомственного взаимодействия:

• Автоматическое информирование Россельхознадзора и Росприроднадзора о выявленных Росреестром нарушениях, относящихся к их компетенции, с передачей материалов проверки в электронном виде.
• Взаимный доступ надзорных органов к результатам проведённых проверок для исключения повторных проверок одних и тех же земельных участков по аналогичным основаниям.
• Согласование планов проведения проверок между надзорными органами в электронном виде для оптимизации использования ресурсов и проведения совместных проверок при необходимости.
• Обмен данными с органами муниципального земельного контроля, включая передачу материалов для возбуждения дел об административных правонарушениях и информирование о результатах их рассмотрения.

Пятым направлением является создание единого портала государственного земельного надзора для взаимодействия с правообладателями земельных участков. Портал должен обеспечивать следующие возможности:

• получение информации о категории риска земельного участка и запланированных проверках;
• подача заявлений об изменении категории риска с приложением подтверждающих документов;
• получение уведомлений о предстоящих проверках и ознакомление с их результатами;
• направление возражений на акты проверок и обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности; —
• декларирование устранения выявленных нарушений с приложением подтверждающих материалов; — получение консультаций по вопросам соблюдения требований земельного законодательства.

Внедрение единого портала соответствует общей тенденции цифровизации государственных услуг и позволит существенно упростить взаимодействие правообладателей земельных участков с надзорными органами.

Шестым направлением является интеграция государственного земельного надзора с системой «Умный город» в рамках развития цифровой инфраструктуры населённых пунктов. Такая интеграция предполагает:

• использование данных систем видеонаблюдения для выявления фактов самовольного занятия земельных участков и нецелевого использования земель;
• применение сенсорных технологий для мониторинга состояния почв на землях сельскохозяйственного назначения;
• интеграцию с системами учёта объектов капитального строительства для выявления самовольных построек на земельных участках.

Седьмым направлением является обеспечение информационной безопасности при цифровизации государственного земельного надзора. Концентрация данных о земельных участках и их правообладателях в единых информационных системах создаёт риски несанкционированного доступа и утечки персональных данных. Для минимизации данных рисков предлагается:

• применение средств криптографической защиты информации при передаче данных между информационными системами;
• разграничение прав доступа пользователей информационных систем в зависимости от их должностных полномочий;
• ведение журналов аудита всех действий пользователей в информационных системах;
• регулярное резервное копирование данных и тестирование процедур восстановления;
• проведение периодических аудитов информационной безопасности с привлечением независимых экспертов.

Восьмым направлением является подготовка кадров для работы с цифровыми технологиями в системе государственного земельного надзора. Внедрение новых информационных систем и технологий требует соответствующей квалификации должностных лиц надзорных органов. Предлагается:

• включение в программы повышения квалификации государственных инспекторов модулей по работе с ГИС-технологиями и данными дистанционного зондирования;
• разработка методических рекомендаций по использованию цифровых инструментов при проведении надзорных мероприятий; — создание центров компетенций по цифровизации земельного надзора на базе территориальных органов Росреестра в каждом федеральном округе.

Реализация предложенных мероприятий по цифровизации государственного земельного надзора требует поэтапного подхода. На первом этапе (2025–2026 годы) целесообразно осуществить модернизацию существующих информационных систем и обеспечить их интеграцию с ЕГРН. На втором этапе (2026–2027 годы) следует внедрить технологии автоматизированного анализа данных дистанционного зондирования и создать единый портал взаимодействия с правообладателями. На третьем этапе (2027–2028 годы) необходимо обеспечить полноценное межведомственное электронное взаимодействие и интеграцию с системами «Умный город».

Таблица 8

План мероприятий по цифровизации государственного земельного надзора

Источник: составлено автором.

Так, развитие цифровых технологий и межведомственного взаимодействия является необходимым условием повышения эффективности государственного земельного надзора в современных условиях. Внедрение технологий дистанционного зондирования, геоинформационных систем, автоматизированных информационных систем и механизмов электронного межведомственного взаимодействия позволит существенно расширить охват надзорных мероприятий, повысить их объективность и сократить сроки выявления и пресечения нарушений земельного законодательства. При этом необходимо обеспечить надлежащий уровень информационной безопасности и подготовку квалифицированных кадров для работы с новыми цифровыми инструментами.

Выводы по главе 3

Проведённое исследование направлений совершенствования правоприменительной практики государственного земельного надзора позволяет сформулировать следующие выводы.

Совершенствование нормативно-правовой базы государственного земельного надзора должно осуществляться по нескольким взаимосвязанным направлениям: наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях; детализация критериев разграничения компетенции между федеральными надзорными органами; дифференциация санкций за земельные правонарушения в зависимости от категории земель, площади участка и длительности нарушения; законодательное закрепление института общественных земельных инспекторов. Анализ зарубежного опыта Германии, Великобритании и США показал эффективность децентрализации контрольных полномочий, дифференцированного подхода к надзору за различными категориями земель и активного привлечения институтов гражданского общества к контрольной деятельности.

Оптимизация процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий предполагает совершенствование критериев отнесения земельных участков к категориям риска с учётом истории нарушений и данных дистанционного мониторинга; внедрение обязательной видеофиксации выездных проверок и типовых чек-листов; усиление профилактической составляющей надзорной деятельности посредством введения института предупреждения как обязательной стадии для впервые совершённых нарушений. Предложенная система дифференциации санкций по статьям 7.1 и 8.8 КоАП РФ обеспечит соразмерность наказания характеру и степени общественной опасности деяния.

Развитие цифровых технологий в системе государственного земельного надзора включает внедрение технологий дистанционного зондирования земли с автоматизированным выявлением изменений на земельных участках; создание единой геоинформационной платформы, интегрирующей данные ЕГРН, публичной кадастровой карты, реестра почвенных ресурсов и информационных систем градостроительной деятельности; модернизацию информационной системы Росреестра с включением модулей автоматического планирования проверок и формирования процессуальных документов. Межведомственное электронное взаимодействие через СМЭВ обеспечит координацию деятельности Росреестра, Россельхознадзора, Росприроднадзора и органов муниципального земельного контроля, исключив дублирование проверок и противоречивость выводов. Создание единого портала государственного земельного надзора упростит взаимодействие правообладателей с надзорными органами и повысит прозрачность контрольно-надзорной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование современных проблем правоприменительной практики при осуществлении государственного земельного надзора позволило сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений.

Государственный земельный надзор представляет собой самостоятельный правовой институт, обладающий собственной нормативной базой, организационной структурой и функциональным назначением в системе государственного управления земельными ресурсами. Его правовая природа определяется конституционным принципом государственной охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закреплённым в статье 9 Конституции Российской Федерации. Сущность государственного земельного надзора заключается не только в выявлении и пресечении нарушений земельного законодательства, но и в создании условий для надлежащего использования и охраны земельных ресурсов посредством осуществления профилактических мероприятий. Разграничение государственного земельного надзора и земельного контроля свидетельствует о наличии двух различных механизмов государственного воздействия, отличающихся по субъектному составу, предмету и методам осуществления.

Историческое развитие государственного земельного надзора в России демонстрирует длительный процесс формирования системы государственного контроля над земельными ресурсами, отражающий трансформации политического строя, экономических отношений и правовой системы государства. От писцовых книг и дозорных описаний XVI века через советскую систему планового земельного контроля к современной модели риск-ориентированного надзора прослеживается постоянное совершенствование механизмов государственного управления земельным фондом. Принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ ознаменовало переход к новой модели контрольно-надзорной деятельности, основанной на приоритете профилактических мероприятий и дифференциации надзорной нагрузки в зависимости от категории риска объекта надзора.

Система органов государственного земельного надзора включает три специализированных федеральных органа исполнительной власти — Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор, каждый из которых осуществляет надзор в определённой области земельных отношений. Росреестр контролирует соблюдение требований земельного законодательства в отношении земли как объекта гражданских прав, Россельхознадзор — сохранение плодородия почв сельскохозяйственного назначения, Росприроднадзор — соблюдение экологических требований при использовании земель. Такое разграничение полномочий обеспечивает специализированный подход к различным аспектам землепользования, однако порождает проблемы координации и дублирования функций в пограничных ситуациях, когда нарушение затрагивает несколько областей одновременно.

Правовой механизм осуществления государственного земельного надзора представляет собой комплексную систему взаимосвязанных элементов, включающую разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности. Профилактические мероприятия охватывают информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережений, консультирование и профилактический визит. Контрольные мероприятия включают инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарную и выездную проверки, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование. Особое значение приобретает административное обследование объектов земельных отношений, позволяющее выявлять признаки нарушений без непосредственного взаимодействия с правообладателем на основе анализа данных информационных систем и дистанционного зондирования.

Анализ правоприменительной практики выявил комплекс системных проблем, существенно снижающих эффективность государственного земельного надзора. Кадровые проблемы проявляются в недостаточной квалификации инспекторского состава, высокой текучести кадров, низком уровне оплаты труда. Процедурные нарушения включают несоблюдение порядка уведомления о проверках, превышение установленных сроков, формальный подход к документированию результатов, подмену плановых проверок иными контрольными мероприятиями. Материально-техническая необеспеченность выражается в дефиците современного геодезического оборудования и устаревших картографических материалах. Нормативно-правовые проблемы связаны с фрагментарностью законодательства, отсутствием у муниципальных органов полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, недостаточной дифференциацией санкций. Организационные недостатки проявляются в слабой координации между надзорными органами и дублировании функций. Информационные проблемы обусловлены отсутствием единых баз данных и разрозненностью сведений между различными ведомствами.

Исследование судебной практики подтвердило наличие указанных проблем и выявило дополнительные аспекты правоприменения. Наиболее распространённым нарушением земельного законодательства остаётся самовольное занятие земельных участков, предусмотренное статьёй 7.1 КоАП РФ. Значительная часть постановлений о привлечении к административной ответственности отменяется судами по основаниям отсутствия события или состава правонарушения, недоказанности вины, процессуальных нарушений при проведении проверок. Широко применяется институт малозначительности административного правонарушения, что свидетельствует о несоразмерности установленных санкций характеру отдельных нарушений. Суды последовательно указывают на необходимость полного исследования обстоятельств дела, надлежащего документирования выявленных нарушений и строгого соблюдения процессуальных требований.

Совершенствование нормативно-правовой базы государственного земельного надзора должно осуществляться по нескольким направлениям. Целесообразно наделить органы местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере земельного законодательства. Необходимо детализировать критерии разграничения компетенции между федеральными надзорными органами с закреплением принципа единого окна для проверяемых субъектов. Требуется дифференциация санкций за земельные правонарушения в зависимости от категории земель, площади участка, длительности нарушения и наличия экологического ущерба. Обоснована целесообразность законодательного закрепления института общественных земельных инспекторов. Анализ зарубежного опыта Германии, Великобритании и США подтвердил эффективность децентрализации контрольных полномочий, дифференцированного подхода к надзору за различными категориями земель и привлечения институтов гражданского общества.

Оптимизация процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий предполагает совершенствование критериев отнесения земельных участков к категориям риска с учётом истории нарушений правообладателя, наличия жалоб смежных землепользователей, результатов дистанционного мониторинга. Предложено внедрение обязательной видеофиксации выездных проверок и типовых чек-листов для обеспечения полноты и унификации проверочных мероприятий. Обоснована необходимость усиления профилактической составляющей посредством введения института предупреждения как обязательной стадии для впервые совершённых нарушений, не повлёкших причинение вреда. Разработана система дифференциации санкций по статьям 7.1 и 8.8 КоАП РФ с учётом квалифицирующих признаков. Предложены меры по оптимизации контроля за исполнением предписаний, включая механизм самодекларирования устранения нарушений.

Развитие цифровых технологий в системе государственного земельного надзора включает внедрение технологий дистанционного зондирования земли с созданием единой базы космических снимков и автоматизированной системы выявления изменений на земельных участках. Обоснована необходимость создания единой геоинформационной платформы, интегрирующей данные ЕГРН, публичной кадастровой карты, государственного фонда данных землеустройства, реестра почвенных ресурсов и информационных систем градостроительной деятельности. Предложена модернизация информационной системы Росреестра с включением модулей автоматического планирования проверок, контроля исполнения предписаний, формирования процессуальных документов и аналитики. Межведомственное электронное взаимодействие через СМЭВ обеспечит координацию деятельности надзорных органов, исключив дублирование проверок. Создание единого портала государственного земельного надзора упростит взаимодействие правообладателей с надзорными органами и повысит прозрачность контрольно-надзорной деятельности.

Реализация сформулированных предложений направлена на повышение эффективности государственного земельного надзора, обеспечение надлежащей защиты публичных интересов в сфере рационального использования земельных ресурсов при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных правообладателей земельных участков. Комплексный подход к совершенствованию нормативно-правовой базы, оптимизации процедур и внедрению цифровых технологий направлен на создание условий для формирования современной системы земельного надзора, отвечающей задачам обеспечения продовольственной и экологической безопасности Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 01.05.2024) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
2. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
3. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 (ред. от 07.02.2022) «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» (вместе с «Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)») // Собрание законодательства РФ. – 2021. – № 28. – Ст. 5511.
4. Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 18.06.2019 № П/0240 «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора» // СПС Консультант Плюс.
5. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 52. – Ст. 5276.
6. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.03.2022) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Парламентская газета. – 2008. – № 90.
7. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 3950.
8. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О землеустройстве» // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2582.
9. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета. – 2002. – № 137.
10. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 31. – Ст. 5007.
11. Абдулсаламов, Н. Т. К вопросу проведения государственного земельного надзора в Российской Федерации и перспектив его развития / Н. Т. Абдулсаламов // Студенческое научное общество: научные достижения : Материалы студенческой конференции. – Тверь, 2023. – С. 12–18.
12. Аблякимова, Э. Э. Особенности организации государственного земельного надзора / Э. Э. Аблякимова // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). – № 1. – С. 92–99.
13. Агельдинова, А. И. К вопросу о правовом регулировании деления земель по целевому назначению / А. И. Агельдинова // Молодежная наука в XXI веке: традиции, инновации, векторы развития : Материалы VII Международной научно-исследовательской конференции. – Оренбург, 2024. – С. 395–397.
14. Аливердиева, К. Р. О соотношении земельного надзора и контроля / К. Р. Аливердиева // Вестник Московского университета МВД России. – 2023. – № 3. – С. 20–22.
15. Алимов, З. А. Развитие правового статуса земель в российском законодательстве / З. А. Алимов // Управление социально-экономическим развитием регионов: проблемы и пути их решения : Сборник научных статей 15-й Международной научно-практической конференции. – Курск, 2025. – С. 233–236.
16. Анисимов, А. П. Земельное право России : учебник для высшего образования / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин, К. А. Селиванова ; под редакцией А. П. Анисимова. – 9-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2025. – 287 с. – ISBN 978-5-534-21276-1. – Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. – URL: https://urait.ru/bcode/569483 (дата обращения: 10.11.2025).
17. Бабушкина, А. В. Порядок проведения государственного земельного надзора на примере г. Томска / А. В. Бабушкина, А. С. Цыганкова, А. К. Кравцова, М. А. Губанищева // Интерэкспо Гео-Сибирь. – 2023. – Т. 7. – № 2. – С. 127–132.
18. Бабушкина, А. В. Порядок проведения государственного земельного надзора на примере по самовольному занятию земель / А. В. Бабушкина, А. С. Цыганкова, А. К. Кравцова, М. А. Губанищева // Регулирование земельно-имущественных отношений в России: правовое и геопространственное обеспечение, оценка недвижимости, экология, технологические решения. – 2024. – № 3. – С. 166–170.
19. Байрак, А. М. Основы правового регулирования земельного участка как объекта права собственности / А. М. Байрак // Модернизация российского общества и образования: новые экономические ориентиры, стратегии управления, вопросы правоприменения и подготовки кадров : Материалы юбилейной XXV Национальной научной конференции (с международным участием). – Таганрог, 2024. – С. 41–43.
20. Боголюбов, С. А. Земельное право / С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская, Н. В. Кичигин, Н. Г. Кузьмина, Е. Л. Минина, М. В. Пономарев, Е. С. Пышьева, Д. О. Сиваков, А. П. Ушакова, Н. И. Хлуденева, Ю. И. Шуплецова : учебное пособие. – Москва, 2025.
21. Боголюбов, С. А. Земельное право : учебник для среднего профессионального образования / С. А. Боголюбов. – 10-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2025. – 276 с. – ISBN 978-5-534-20682-1. – Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. – URL: https://urait.ru/bcode/558581 (дата обращения: 17.11.2025).
22. Большаков, Р. М. Проблемы государственного земельного надзора / Р. М. Большаков // Традиции и новации в системе современного российского права : Материалы XXII Международной научно-практической конференции молодых ученых. – Москва, 2023. – С. 498–500.
23. Бринчук, М. М. Земля — особая ценность! / М. М. Бринчук // Устойчивое развитие территорий : Сборник материалов Международной научно-практической конференции. – Москва, 2023. – С. 19–32.
24. Вторникова, В. В. Совершенствование механизма государственного надзора за использованием и охраной земель / В. В. Вторникова, Н. И. Руднева, Н. М. Митякина // Вестник экономики и права. – 2025. – № 101. – С. 69–74.
25. Емельянцева, А. И. К вопросу совершенствования процедуры государственного земельного надзора (контроля) в РФ / А. И. Емельянцева, С. С. Викин // Модели и технологии природообустройства (региональный аспект). – 2024. – № 1 (18). – С. 81–89.
26. Ерофеев, Б. В. Земельное право : учебник для среднего профессионального образования / Б. В. Ерофеев ; под научной редакцией Л. Б. Братковской. – 18-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2025. – 573 с. – ISBN 978-5-534-17745-9. – Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. – URL: https://urait.ru/bcode/565901 (дата обращения: 12.11.2025).
27. Зиннатуллин, А. З. Ключевые реформы государственного земельного надзора / А. З. Зиннатуллин // Пробелы в российском законодательстве. – 2023. – Т. 16. – № 3. – С. 79–84.
28. Зиннатуллин, А. З. Развитие института государственного земельного контроля (надзора) / А. З. Зиннатуллин // Экологическое право. – 2023. – № 3. – С. 25–29.
29. Исламова, Е. В. Проблемы государственного земельного надзора / Е. В. Исламова // Вестник Совета молодых учёных и специалистов Челябинской области. – 2023. – Т. 1. – № 3 (42). – С. 33–36.
30. Калабухов, Г. А. Этапы становления государственного земельного надзора (контроля) в России / Г. А. Калабухов, Н. И. Трухина // Вопросы управления недвижимостью, землеустройства и геодезии. – 2025. – № 1 (7). – С. 7–12.
31. Карагадян, В. Д. Правовой режим земельного участка как объекта земельных правоотношений / В. Д. Карагадян // Экологическое право. – 2025. – № 2. – С. 7–12.
32. Кичигин, Н. В. Правовые неопределенности и риски в сфере публичного земельного контроля (надзора) / Н. В. Кичигин // Администрирование социально-экономических систем: новые вызовы и приоритеты : Сборник статей. – Ростов-на-Дону, 2023. – С. 77–87.
33. Кичигин, Н. В. Разграничение объектов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля как способ устранения правовой неопределенности / Н. В. Кичигин // Экологическое право. – 2024. – № 1. – С. 17–22.
34. Костенко, Е. А. Взаимодействие между органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля: теория и практика / Е. А. Костенко // Очерки новейшей камералистики. – 2023. – № 4. – С. 36–40.
35. Липски, С. А. Некоторые особенности закрепления в правовых актах текущей земельной политики государства и статуса реализующих ее органов / С. А. Липски // Устойчивое развитие территорий : Сборник материалов Международной научно-практической конференции. – Москва, 2023. – С. 55–61.
36. Липски, С. А. Правовое обеспечение земельного надзора (контроля) и мониторинга земель / С. А. Липски. – Москва, 2025.
37. Липски, С. А. Правовой режим земель и его регулирование : учебное пособие / С. А. Липски. – Москва : Среднее профессиональное образование, 2023.
38. Молчанов, А. С. Проблемы при реализации государственного земельного надзора / А. С. Молчанов, С. С. Алборова // Научная инициатива: проблемы и пути решения проблем современности : Материалы международной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов, магистрантов и студентов. – Краснодар, 2025. – С. 209–214.
39. Молчанов, А. С. Проблемы при реализации государственного земельного надзора / А. С. Молчанов, Н. И. Орфаниди // Развитие науки и кооперации в XXI веке: научно-методические и практические аспекты : Материалы международной научно-практической конференции научно-педагогических работников, практиков, аспирантов, магистрантов и студентов. – Краснодар, 2024. – С. 368–373.
40. Плясунова, Е. С. Понятие государственного земельного надзора / Е. С. Плясунова // Государственная и муниципальная власть в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития : Сборник материалов VI Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 30-летию Конституции Российской Федерации. – Чебоксары, 2024. – С. 149–152.
41. Позднякова, Е. А. Генезис и развитие дефиниции землеустройства: взгляд через призму истории / Е. А. Позднякова // Теоретическая и прикладная юриспруденция. – 2024. – № 3 (21). – С. 107–121.
42. Позднякова, Е. А. Определение объекта землеустройства: комплексный подход / Е. А. Позднякова // Теоретическая и прикладная юриспруденция. – 2024. – № 2 (20). – С. 37–47.
43. Прасковьин, Д. А. К теоретическим основам правовой охраны земель / Д. А. Прасковьин // Актуальные вопросы права, экономики и управления : Сборник материалов VII Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием. – Чебоксары, 2025. – С. 348–349.
44. Прозорова, Л. Б. Методологические вопросы государственного земельного надзора / Л. Б. Прозорова // Молодёжная наука 2025: технологии, инновации : Материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых учёных, аспирантов и студентов, посвящённой 95-летию со дня образования Пермского государственного аграрно-технологического университета имени академика Д.Н. Прянишникова. – Пермь, 2025. – С. 306–308.
45. Пустуева, Ю. В. Проблемы правового регулирования государственного земельного надзора / Ю. В. Пустуева // International & Domestic Law : Материалы XVII Ежегодной международной научной конференции по национальному и международному праву. – Екатеринбург, 2023. – С. 865–869.
46. Родина, М. Е. Понятие и некоторые проблемы земельного права в Российской Федерации / М. Е. Родина, М. В. Белокур // Материалы Афанасьевских чтений. – 2023. – № 3 (46). – С. 115–118.
47. Рыбаков, М. А. Противоречие правового режима земель в современном законодательстве / М. А. Рыбаков // Право и государство: теория и практика. – 2025. – № 4. – С. 212–215.
48. Скворцова, А. И. Земля: понятие, содержание и соотношение с иными объектами земельных правоотношений / А. И. Скворцова // Экологическое право. – 2025. – № 2. – С. 13–16.
49. Соврикова, Е. М. Ведение государственного земельного надзора земельных участков в населенном пункте / Е. М. Соврикова // Современные проблемы землеустройства, кадастров, природообустройства и повышения безопасности труда в АПК : Материалы V Всероссийской (национальной) конференции, посвященной 85-летию со дня рождения д-ра экон. наук, профессора Ю.А. Лютых. – Красноярск, 2023. – С. 70–74.
50. Тиньгаева, К. С. Некоторые аспекты правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд / К. С. Тиньгаева // Гуманитарный научный журнал. – 2024. – № 2-2. – С. 10–13.
51. Черников, А. С. Правовые аспекты регулирования земельно-имущественных отношений: история развития / А. С. Черников, Т. А. Скворцова // Экономико-правовые механизмы обеспечения национальной безопасности : Материалы VIII Всероссийской национальной научно-практической конференции. – Ростов-на-Дону, 2024. – С. 300–304.
52. Чичкан, А. А. Органы власти, осуществляющие надзор в сфере земельных правоотношений / А. А. Чичкан // Закон и общество: история, проблемы, перспективы : Материалы XXVII межрегиональной научно-практической конференции студентов и аспирантов. – Красноярск, 2024. – С. 119–121.
53. Чупина, И. П. К проблеме нормативно-правового регулирования деятельности органов государственного земельного надзора в России / И. П. Чупина, Н. Н. Симачкова, Е. В. Зарубина, Л. А. Журавлева, Н. Б. Фатеева // Московский экономический журнал. – 2023. – Т. 8. – № 9.
54. Чурсин, А. И. Земельный надзор и контроль на землях сельскохозяйственного назначения / А. И. Чурсин, А. Д. Тумасова // Актуальные проблемы нормативно-правового и методического обеспечения реализации Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации : Сборник материалов международной научно-практической конференции. – Москва, 2024. – С. 112–116.
55. Шаршун, Е. В. Концептуальные основы понятия правового режима земель / Е. В. Шаршун // Право в современном белорусском обществе. – 2024. – № 19. – С. 712–720.
56. Clarke R. Legal Regulation of Land Relations: Differentiated Approach to Control // European Land Law Review. 2024. № 2. P. 45-62.
57. Daly J. Administrative Control in Land Use: Comparative Analysis of Legal Systems // Journal of Administrative Law. 2023. Vol. 45. № 3. P. 127-143.
58. Harrington M. Evolution of State Control Systems in European Countries: Legal and Administrative Aspects. Oxford: Oxford University Press, 2024. 298 p.
59. Smith E. Digitalization of Administrative Control: Integration of Traditional and Digital Supervision Methods // Public Administration and Technology. 2023. Vol. 12. № 4. P. 89-107.
60. Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих кадастровый учет и государственную регистрацию прав [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_208250/ (дата обращения: 02.12.2025).​
61. Верховный Суд Удмуртской Республики/Решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20.03.2013 по жалобе начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Удмуртской Республике по делу о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ [Электронный ресурс] // ГАРАНТ.РУ. – Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/109477178/ (дата обращения: 01.12.2025).​
62. Аналитический обзор Омского Росреестра / Судебная практика по делам об оспаривании действий (бездействия) Управления Росреестра по Омской области по государственной регистрации прав и государственному кадастровому учету за 2018 год. Аналитический обзор [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://gazeta-avangard.ru/poleznaya-informatsiya/sudebnaya-praktika-po-delam-ob-osparivanii-dejstvij-bezdejstviya-upravleniya-r… (дата обращения: 04.12.2025).​
63. Обзор судебной практики рассмотрения административных дел, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений [Электронный ресурс] // Вологодский областной суд. – Режим доступа: https://www.prosud35.ru/news/obzor-sudebnoy-praktiki-rassmotreniya-administrativnykh-del-svyazannykh-s-osparivaniem (дата обращения: 05.12.2025).​
64. Анализ судебной практики оспаривания действий органов Росреестра в сфере земельных правоотношений [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cpk42.com/analiz-sudebnoi-praktiki-osparivani/ (дата обращения: 29.11.2025).​
65. Консультация с ссылкой на постановление Девятого ААС Об обжаловании акта проверки соблюдения норм земельного законодательства (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2012 № 09АП-35550/2011 по делу № А40-115537/11-130-737) [Электронный ресурс] // Банк экспертных заключений. – Режим доступа: https://lk.usoft.ru/bank_expert_opinions/view/1430?subject=16 (дата обращения: 09.12.2025).​
66. Обзор судебной практики по оспариванию действий органов (муниципальный ресурс, земля) / Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием действий (бездействия) органов, осуществляющих государственный контроль в сфере земельных правоотношений [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://mihadm.com/officially/vazhno/page2280 (дата обращения: 09.12.2025).

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение А

1.3. Система органов государственного земельного надзора и разграничение их полномочий

Приложение Б

Взаимосвязь проблем правоприменительной практики и их влияние на эффективность государственного земельного надзора

Источник: составлено автором.